Geld nur bei Wohlverhalten: Sind politische Bedingungen der EU-Strukturfonds die Lösung für Ungarn und Polen?

Geht es nach Haushaltskommissar Günther Oettinger, soll die EU bei der Verteilung von Fördergeldern künftig stärker ihre Muskeln spielen lassen.

Es gibt Politikbereiche, in denen die Erwartungen an die Europäische Union sehr hoch sind, ihre tatsächlichen Eingriffsmöglichkeiten aber sehr gering. Einer dieser Bereiche ist die allgemeine wirtschaftspolitische Steuerung: In einer Währungsunion muss die Lohn-, Renten- und Arbeitsmarktpolitik aller Mitgliedstaaten aufeinander abgestimmt sein, um gefährliche Auseinanderentwicklungen von Produktivität und Inflationsrate zu verhindern. Trotzdem liegt die Zuständigkeit dafür vor allem bei den nationalen Regierungen und Parlamenten.

Nach Art. 121 AEUV sind die Mitgliedstaaten zwar gehalten, ihre Wirtschaftspolitik „als eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse“ zu betrachten. Die Europäische Kommission arbeitet jedes Jahr „länderspezifische Empfehlungen“ aus, die der Ministerrat dann offiziell beschließt. Aber wenn sich ein Mitgliedstaat dafür entscheidet, diese Empfehlungen einfach zu ignorieren (was eher die Norm als die Ausnahme ist), kann die EU kaum etwas dagegen tun. Harte Eingriffsmöglichkeiten in Form von finanziellen Sanktionen hat sie nur bei drastischen makroökonomischen Ungleichgewichten – oder wenn ein Mitgliedstaat gegen die Regeln zum Haushaltsdefizit verstößt.

Schutz der europäischen Werte

Ein zweiter, ganz anderer Bereich, in dem die Erwartungen an die EU weitaus größer sind als ihre Handlungsmöglichkeiten, ist die Garantie von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in ihren Mitgliedstaaten. Art. 2 EUV definiert die EU zwar als eine Wertegemeinschaft, doch wenn nationale Regierungen ihre Länder auf autoritäre Abwege führen – wie in den letzten Jahren in Ungarn und Polen –, können die europäischen Institutionen dagegen nicht viel unternehmen.

Mit den Stimmen von Sozialdemokraten, Liberalen, Grünen und Linken und einer tief gespaltenen Europäischen Volkspartei stimmte das Europäische Parlament zwar vor wenigen Wochen dafür, gegen Ungarn ein Verfahren nach Art. 7 EUV einzuleiten. Theoretisch könnte das zu jeder Art von Sanktionen führen, etwa Geldbußen oder der Entzug von Stimmrechten. Doch damit es dazu tatsächlich kommt, wäre ein einstimmiger Beschluss im Europäischen Rat notwendig. Und da Ungarn und Polen sich gegenseitig decken, wird es dazu in absehbarer Zeit nicht kommen.

Suche nach Zuckerbrot und Peitsche

Zwischen den länderspezifischen Empfehlungen in der Wirtschaftspolitik und dem Streit über nationale Demokratie und Rechtsstaatlichkeit gibt es natürlich einige gravierende Unterschiede. Was beide Bereiche miteinander verbindet, ist aber die Notwendigkeit einer gemeinsamen europäischen Linie. Dass die EU so schlecht in der Lage ist, diese durchzusetzen, hat ihrer Glaubwürdigkeit in den letzten Jahren massiv geschadet – und zwar sowohl bei jenen, die die entsprechenden Forderungen der EU als eine Einmischung in die nationale Souveränität sehen, als auch bei jenen, die in der Sache auf der Seite der EU-Institutionen stehen, aber von deren Zahnlosigkeit frustriert sind.

Es ist deshalb nur nachvollziehbar, dass die Europäische Kommission derzeit nach Möglichkeiten sucht, wie sie in beiden Bereichen zu einem besseren Durchgriff gelangen könnte. Wenn dabei die formale Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nicht angetastet werden soll, bleibt letztlich nur eine Strategie von Zuckerbrot und Peitsche: ein System aus Anreizen und Sanktionen, das die nationalen Regierungen und Parlamente dazu bringen würde, quasi-freiwillig den Vorgaben der EU zu folgen. Dieses System müsste niedrigschwelliger sein als die schon existierenden Verfahren und sollte sich möglichst ohne Vertragsänderung in Kraft setzen lassen.

Und siehe da: Anscheinend ist die Europäische Kommission inzwischen fündig geworden.

EU-Strukturfonds

Am gestrigen Dienstag jedenfalls stellte der Haushaltskommissar Günther Oettinger (CDU/EVP) einige Ideen vor, wie die Europäische Kommission ab 2021 die EU-Strukturfonds ausgestalten möchte. Diese Strukturfonds dienen eigentlich dazu, die Entwicklungslücke zwischen den ärmeren und den reicheren Regionen der EU zu schließen, indem zum Beispiel Infrastrukturprojekte oder wirtschaftliche Innovationen gefördert werden. Einige dieser Fonds (speziell der Fonds für regionale Entwicklung und der Sozialfonds) finanzieren Projekte in allen EU-Ländern, wobei für ärmere Regionen mehr Mittel vorgesehen sind als für reichere. Auf den Kohäsionsfonds können ausschließlich die ärmeren Mitgliedstaaten zugreifen.

Der Gesamtumfang sowie die allgemeinen Förderregeln dieser Fonds werden im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens jeweils für sieben Jahre im Voraus festgelegt, wobei die nächste Periode ab 2021 beginnt. Um Geld aus dem Fonds zu erhalten, müssen Projekte bestimmten Zielen entsprechen (zum Beispiel Energieeffizienz fördern oder den grenzüberschreitenden Verkehr erleichtern). Außerdem müssen die Mitgliedstaaten oder Regionen ebenfalls einen Teil der Kosten des geförderten Projekts übernehmen. Und Geld aus dem Kohäsionsfonds gibt es nur für solche Staaten, deren nationales Haushaltsdefizit nicht mehr als 3 Prozent beträgt.

Länderspezifische Empfehlungen als Leitschnur für Fördermittel

Der Ansatz, den Oettinger gestern präsentierte, zielt nun darauf ab, neue Bedingungen für eine Förderung aus den EU-Strukturfonds einzuführen – und dadurch das beschriebene System von Anreizen und Sanktionen zu schaffen, das die Mitgliedstaaten auf den gemeinsamen europäischen Kurs drängen soll.

So sollen die länderspezifischen Empfehlungen künftig als eine Art Leitschnur dienen, welche Art von Projekten durch die Strukturfonds gefördert werden kann. Staaten, denen die Kommission in den länderspezifischen Empfehlungen einen Mangel an digitaler Infrastruktur attestiert, müssten zum Beispiel einen bestimmten Teil des Geldes, das sie aus den Regionalfonds erhalten, in den Breitband-Ausbau investieren. Staaten, die aus Sicht der Kommission ihr Kündigungsrecht lockern müssen, bekämen einen Teil ihrer Mittel aus dem Sozialfonds nur, um entsprechende Liberalisierungsmaßnahmen abzufedern.

Präzisere Umsetzung der europäischen Wirtschaftspolitik

Mir selbst scheint diese Koppelung der Strukturfonds an die länderspezifischen Empfehlungen sehr einleuchtend: Bei den Strukturfonds handelt es sich schließlich um Geld der EU, mit den diese die wirtschaftliche Entwicklung und den regionalen Zusammenhalt in Europa fördern will. Es ist deshalb nur logisch, dass die EU-Institutionen auch die wirtschaftspolitische Strategie formulieren, mit der sie diese Ziele am besten zu erreichen meinen, und diese Strategie in den Förderregeln festschreiben. Wenn diese Förderregeln künftig nicht mehr europaweit einheitlich sind, sondern sich – ausgehend von den länderspezifischen Empfehlungen – je nach Land unterscheiden, dann bedeutet das nur, dass die EU ihre Strategie mit höherer Präzision umsetzen kann. Dagegen ist grundsätzlich nichts einzuwenden.

Der einzige Haken ist, wie die länderspezifischen Empfehlungen zustande kommen: Bislang werden diese von der Kommission ausgearbeitet und vom Ministerrat formal beschlossen. Wenn sie künftig eine so zentrale Rolle für die Ausgabenpolitik der EU erhalten sollen, kann das aber nicht genügen. Um sie demokratisch zu legitimieren, müsste dann vielmehr auch das Europäische Parlament ein Mitentscheidungsrecht über die länderspezifischen Empfehlungen erhalten.

Politische Bedingungen: Demokratie und Rechtsstaatlichkeit

Die Koppelung an die länderspezifischen Empfehlungen ist aber noch nicht alles, was der Europäischen Kommission für die Strukturfonds vorschwebt. Darüber hinaus schlägt Oettinger auch die Einführung bestimmter politischer Bedingungen vor: Der Zugang zu den Strukturfonds könnte künftig auch davon abhängen, ob Mitgliedstaaten demokratische Werte einhalten und EU-Recht ordnungsgemäß umsetzen.

Diese Idee klingt an Vorschläge etwa der schwedischen Europaabgeordneten Cecilia Wikström (L/ALDE) oder des österreichischen Bundeskanzlers Christian Kern (SPÖ/SPE) an, die Mitgliedstaaten Fördermittel streichen wollen, wenn sie entgegen dem Ratsbeschluss von 2015 keine Flüchtlinge aufnehmen. Daneben scheint Oettinger aber auch explizit an Länder wie Ungarn und Polen zu denken, die nicht gegen spezifische europarechtliche Vorgaben, sondern allgemein gegen die Werte der Union verstoßen. Und wie es aussieht, unterstützt auch die deutsche Bundesregierung in einem offiziellen Positionspapier diesen Ansatz.

Auf den ersten Blick verführerisch

Was ist von dieser Idee zu halten? Angesichts der Blockade im Artikel-7-Verfahren wirkt auch sie auf den ersten Blick natürlich sehr verführerisch: Die Strukturfonds machen einen großen Anteil des EU-Haushalts aus, und gerade in den nord- und westeuropäischen Nettozahlerstaaten ist der Unwille groß, demokratisch zweifelhafte und in der Flüchtlingskrise unsolidarische Staaten mit europäischen Finanzmitteln noch weiter zu unterstützen. Könnte eine Kürzung von EU-Fördergeldern also das wirksamste Mittel sein, um autoritäre nationale Regierungen zur Räson zu bringen?

Auf den zweiten Blick wirft der Vorschlag allerdings auch eine Reihe von Fragen und Problemen auf. Das beginnt ganz praktisch damit, dass der mehrjährige Finanzrahmen (und damit auch die Förderbedingungen der Strukturfonds) von den nationalen Regierungen einstimmig beschlossen werden muss. Polen und Ungarn müssten der Möglichkeit, ihnen aufgrund von Rechtsstaatsdefiziten Mittel zu streichen, also erst einmal selbst zustimmen.

Allerdings ist das nicht ganz so abwegig, wie es klingt: Die Verhandlungen um den mehrjährigen Finanzrahmen waren auch in der Vergangenheit immer wieder schwierig und langwierig, doch am Ende hat kein einziger Staat ein Interesse daran, sie komplett scheitern zu lassen. Auch Polen und Ungarn könnten sich deshalb letztlich auf politische Bedingungen für die Strukturfonds einlassen, wenn die Nettozahler bereit sind, ihnen an anderer Stelle entgegenzukommen.

Wer entscheidet, ob Bedingungen erfüllt sind?

Problematischer scheint mir ein anderer Punkt: Wer soll eigentlich wie überprüfen, ob ein Staat die entsprechenden Bedingungen erfüllt? Bislang ist das einzige Verfahren, um Verstöße von Mitgliedstaaten gegen die Werte der EU festzustellen, der in der Praxis nicht anwendbare Artikel 7. Oettinger selbst gestand deshalb gestern zu, dass zunächst einmal ein neues Verfahren entwickelt werde müsse, „wie wir einen Mitgliedstaat jenseits seiner wirtschaftlichen Stärken und Schwächen evaluieren“. Ob die politische Konditionalisierung der Strukturfonds funktionieren kann oder nicht, wird entscheidend von diesem Verfahren abhängen. Vorschläge dazu will die Kommission irgendwann in Zukunft vorlegen.

Die Idee, Strukturfonds an politische Bedingungen zu knüpfen, um damit die nationale Demokratie in den Mitgliedstaaten zu schützen, wirft aber noch weitere, grundsätzlichere Probleme auf. Insbesondere ist ihre Wirksamkeit stark davon abhängig, wie sehr der betreffende Mitgliedstaat tatsächlich auf die Strukturfonds angewiesen ist. Im Falle von Ungarn und Polen, die beide zu den ärmeren EU-Ländern zählen, mag das durchaus der Fall sein. Was aber, wenn es das nächste Mal um Österreich oder die Niederlande geht?

Idee der Bürgerunion würde untergraben

Und schließlich stellt sich auch die Frage, mit welchem Selbstverständnis die EU eigentlich ihre Strukturfonds einsetzt. Wie ich hier bereits vor einigen Jahren geschrieben habe, entspricht das Prinzip „Wirtschaftshilfen gegen Demokratisierungsauflagen“ eher dem Umgang mit Drittweltdiktaturen, nicht der Politik einer supranationalen Wertegemeinschaft. Denn die Strukturfonds sind ja keine Geschenke an die Mitgliedstaaten, sondern dienen den wirtschaftspolitischen Zielen, die die EU für sich selbst entwickelt hat – insbesondere dem europaweiten wirtschaftlichen Zusammenhalt.

Sie von Faktoren wie der nationalen Rechtsstaatlichkeitsperformance abhängig zu machen, würde das Erreichen dieser Ziele gefährden. Die EU würde damit die Idee einer gesamteuropäischen Bürgerunion untergraben, in der wirtschaftlicher Zusammenhalt eben nicht in erster Linie vom Verhalten der nationalen Regierungen abhängig ist, und ließe auch noch ausgerechnet jene ihrer Bürger im Stich, die das Pech haben, in einem Land mit einer autoritären nationalen Regierung zu leben.

Es gibt Bereiche, in denen die EU mehr Möglichkeiten braucht, um ihre politische Linie gegenüber den Mitgliedstaaten durchzusetzen, und es ist sicher sinnvoll, dabei auch die existierenden Instrumente wie die EU-Strukturfonds besser zum Einsatz zu bringen. Doch wo es um essenzielle Fragen wie die Einhaltung der gemeinsamen Werte geht, wird allein ein kreativerer Umgang mit Förderbedingungen nicht genügen, um die EU wieder glaubwürdig zu machen. Eine wehrhafte supranationale Demokratie benötigt andere, bessere Verfahren.

Bild: EU Science and Innovation [CC BY-ND 2.0], via Flickr.