Die Brexit-Bredouille: Warum Großbritannien beim EU-Austritt nur verlieren kann

„Brexit heißt Brexit“, sagt die britische Premierministerin Theresa May. Genaueres erklärt sie noch nicht. Aber es wird jedenfalls nichts Gutes.

Kommt der Brexit? Und wenn ja, wann? Und wie wird er aussehen? Das Referendum, in dem eine knappe Mehrheit der Briten für einen Austritt aus der Europäischen Union stimmte, ist nun bald zwei Monate her – und trotzdem gibt es auf diese zentralen Fragen bis heute keine Antworten. Im Gegenteil: Erst vor wenigen Tagen berichteten britische Medien, dass sich die Eröffnung der formalen Austrittsverhandlungen, die eigentlich für Anfang 2017 erwartet wurde, auf Ende 2017 verschieben könnte. Die Mitarbeiter des neu ernannten Brexit-Ministers David Davis (Cons./AEKR) wüssten derzeit noch nicht einmal, „welche Fragen sie eigentlich stellen müssen, wenn die Verhandlungen wirklich beginnen“.

Hinter all dieser Ungewissheit steht ein fundamentales Problem der britischen Regierung: Die Szenarien, die die Austrittsbefürworter vor dem Referendum versprochen haben, sind unrealistisch – und Alternativen dazu, die besser als die Fortsetzung der EU-Mitgliedschaft wären, sind nicht in Sicht. Infolgedessen verbreiten sich Spekulationen, der Brexit könnte zuletzt womöglich ganz ausbleiben.

Wie sehen die Perspektiven für Großbritannien in den nächsten Jahren aus? Und wie sollte sich die EU dazu positionieren?

Artikel 50 EU-Vertrag

Das rechtliche Verfahren für den Austritt aus der Union ist in Art. 50 EU-Vertrag geregelt: Nachdem die Regierung des betreffenden Mitgliedstaats den Europäischen Rat über ihre Austrittsabsicht informiert hat, beginnt eine Zweijahresfrist zu laufen. In dieser Zeit sollen das Austrittsland und die EU ein Abkommen vereinbaren, das „den Rahmen für die künftigen Beziehungen dieses Staates zur Union berücksichtigt“. Dieses Abkommen muss vom Austrittsland, vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat mit Mehrheitsbeschluss ratifiziert werden; danach tritt der Austritt in Kraft.

Kommt das Abkommen jedoch nicht zustande (etwa weil sich die EU und das Austrittsland nicht über die Bedingungen einig werden), so endet die Mitgliedschaft nach zwei Jahren automatisch. Bei einem solchen „harten Brexit“ würden für die Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU nur noch die Regeln des Völkerrechts gelten, etwa andere internationale Verträge, in denen sie beide Mitglied sind. Allerdings kann die Zweijahresfrist durch einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates (einschließlich des Austrittslands) verlängert werden – gegebenenfalls wohl auch auf unbestimmte Zeit, was die einzige Möglichkeit ist, den Austritt nach Eröffnung des Verfahrens noch abzuwenden.

Warum die britische Regierung zögert

Insgesamt setzt Art. 50 EUV das Austrittsland also unter großen zeitlichen Druck: Sobald es das Verfahren erst einmal in Gang gesetzt hat, hat es über den weiteren Verlauf keine Kontrolle mehr. Dies erklärt auch, warum die britische Regierung unter Theresa May (Cons./AEKR) so zögert, den Austrittsmechanismus auszulösen. Zum einen hat sie offenbar große Schwierigkeiten, für die Vorbereitung des Brexit kompetentes Personal zu finden. Nachdem die Zuständigkeit für die britische Handelspolitik über vierzig Jahre lang in Brüssel lag, gibt es in London kaum noch Experten für dieses Thema – und die sich doch damit auskennen, sind von der Idee eines EU-Austritts meist alles andere als begeistert. Zum anderen sind zwei Jahre nicht viel Zeit für ein solch komplexes Abkommen. Die Regierung sollte deshalb ein sehr genaues Ziel haben, bevor sie sich in die Verhandlungen hineinbegibt.

Wie aber könnte ein solches Ziel aussehen? In der Traumwelt vieler Brexit-Befürworter würde Großbritannien im europäischen Binnenmarkt verbleiben, dabei aber weitgehend selbst entscheiden, welche der gemeinsamen Regeln es anwendet und welche nicht. Insbesondere die Arbeitnehmer-Freizügigkeit würde drastisch eingeschränkt. Natürlich würde das Land keine Zahlungen in den EU-Haushalt mehr leisten. Und außerdem würde es mit dem Rest der Welt neue Freihandelsabkommen abschließen, die den britischen Interessen besser entsprächen als diejenigen, denen Großbritannien derzeit als EU-Mitglied angehört.

Die britische Verhandlungsposition wird durch den Brexit nicht besser

In der Realität wird es dazu jedoch kaum kommen. Die EU hat – nicht nur gegenüber Großbritannien, sondern auch gegenüber anderen Ländern wie der Schweiz – immer wieder deutlich gemacht, dass es eine Teilnahme am Binnenmarkt ohne Freizügigkeit nicht geben wird. Es gibt keinen Grund, warum sie nun von dieser Haltung abweichen sollte.

Und auch gegenüber Drittländern wird sich die britische Verhandlungsposition durch den Brexit nicht verbessern. Im Gegenteil: Da viele britische Unternehmen einen Großteil ihrer Umsätze im Ausland machen, könnte das Land es sich kaum leisten, nach einem EU-Austritt keine Freihandelsabkommen mit dem Rest der Welt abzuschließen. Sobald Artikel 50 ausgelöst wurde, steht Großbritannien deshalb stärker unter Druck als seine Handelspartner: keine gute Ausgangslage, um allzu vorteilhafte Verträge auszuhandeln.

Wie der Brexit aussehen könnte

Wie der Ökonom Wolfgang Münchau bereits kurz nach dem Brexit-Referendum analysierte, bleiben für die britische Regierung deshalb (neben dem „harten Brexit“) nur zwei realistische Optionen: das „Modell Norwegen“ oder das „Modell Kanada“.

● Das Modell Norwegen bedeutet im Wesentlichen die Mitgliedschaft im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), einer Freihandelszone, die derzeit die EU, Norwegen, Island und Liechtenstein umfasst. Großbritannien hätte damit weiter vollen Zugang zum europäischen Binnenmarkt – allerdings zu den Bedingungen der Europäischen Union. Das Land müsste nicht nur die Arbeitnehmerfreizügigkeit akzeptieren, sondern darüber hinaus die gesamte EU-Binnenmarktgesetzgebung übernehmen, ohne daran selbst mitwirken zu können. Und es müsste wie Norwegen einen finanziellen Beitrag zum Haushalt der EU leisten. Die EWR-Mitgliedschaft ist also mit einem großen Verlust an demokratischer Selbstbestimmung verbunden – was die norwegische Premierministerin Erna Solberg (H/EVP) selbst dazu veranlasste, die Briten im Juni vor dieser Lösung zu warnen.

● Das Modell Kanada ist demgegenüber flexibler: Statt einer Mitgliedschaft im EWR würde Großbritannien mit der EU nur ein Abkommen über den freien Handel von Gütern und Dienstleistungen abschließen. Großbritannien hätte dadurch die Möglichkeit, die Freizügigkeit von EU-Bürgern zu beschränken. Gleichzeitig würde es jedoch auch den Zugang zum freien Kapitalmarkt verlieren, der es britischen Banken derzeit erlaubt, unbegrenzt in der EU Geschäfte zu machen. Für die City of London wäre das ein herber Schlag; zahlreiche Banken könnten sich entscheiden, ihren Sitz in ein EU-Land zu verlegen.

● Sowohl das norwegische als auch das kanadische Modell setzen freilich voraus, dass sich Großbritannien mit der EU einig wird. Die einzige Option, mit der Großbritannien von der EU komplett unabhängig würde, ist der „harte Brexit“. Der aber würde nicht nur zu massiven wirtschaftlichen Verwerfungen führen, sondern auch zu großen gesellschaftlichen Problemen – von der Anerkennung von Universitätsdiplomen bis zum Aufenthaltsstatus britischer Bürger in der EU.

Die Brexit-Frage als Rodrik-Trilemma

Wenn man so will, kann man die Schwierigkeiten der britischen Regierung als ein weiteres Beispiel für das Rodrik-Trilemma sehen, das regelmäßigen Lesern dieses Blogs bereits aus anderen Kontexten bekannt sein dürfte. Es besagt, dass man nicht gleichzeitig Demokratie, eine grenzüberschreitende Wirtschaft und nationale Souveränität haben kann: Je zwei davon sind miteinander vereinbar, nicht aber alle drei.

Will man deshalb in einem überstaatlichen Wirtschaftssystem demokratische Selbstbestimmung haben, so muss auch die Demokratie überstaatlich werden – und genau darin liegt das Kernversprechen des europäischen Integrationsprojekts. Wer das ablehnt, wie es die Mehrzahl der Briten in dem Brexit-Referendum getan hat, der muss eine Entscheidung treffen: Will er weiterhin an einem grenzüberschreitenden Markt teilhaben, so muss er dafür Einbußen an demokratischer Selbstbestimmung in Kauf nehmen (das „Modell Norwegen“). Will er hingegen seine nationale Demokratie bewahren, so muss er sich wirtschaftlich und gesellschaftlich abschotten (der „harte Brexit“). Dazwischen gibt es Abstufungen wie das „Modell Kanada“. Aber einen Ausweg aus dem Zielkonflikt bieten sie nicht: Eine nur nationale Demokratie ist mit einem überstaatlichen Markt schlicht unvereinbar.

Ein zweites Referendum, um den Austritt zu stoppen?

Die Frage, welches Brexit-Modell sie anstreben soll, ist für die britische Regierung deshalb wie die Entscheidung zwischen Pest und Cholera. Und schon werden Stimmen laut, die eine zweite Volksabstimmung für das wahrscheinlichste Ergebnis halten: Schließlich wusste beim ersten Referendum niemand, wie der Brexit eigentlich genau aussehen würde. Wäre es deshalb nicht angemessen, das Ergebnis der Verhandlungen noch einmal der Bevölkerung vorzulegen? Und sollten die Briten dabei nicht auch die Möglichkeit haben, ihre Austrittsentscheidung vom vergangenen Juni noch einmal zu revidieren?

Besonders prominent wird diese Position von Owen Smith vertreten, der derzeit gegen Jeremy Corbyn für den Vorsitz der Labour Party (SPE) kandidiert. Noch einen Schritt weiter gehen die Liberal Democrats (ALDE) und die schottische SNP (EFA), die den EU-Austritt sogar ohne ein zweites Referendum stoppen wollen.

Alle drei Parteien sind derzeit freilich in der Opposition, und die nächste britische Parlamentswahl findet planmäßig erst im Mai 2020 statt. Falls die Regierung den Artikel-50-Mechanismus im Lauf des Jahres 2017 auslöst, könnte der Austritt noch vor der Wahl vollzogen sein. Aber der Druck auf sie wird nicht geringer werden, und sobald deutlich wird, dass die realen Austrittsverhandlungen nicht den Träumen der Brexiteers entsprechen, könnte die Idee eines zweiten Referendums auch in der Conservative Party Freunde gewinnen.

Und die EU?

Und was sollte die EU nun tun? Vor und zum Teil auch nach dem Referendum kursierten Forderungen, die Austrittsverhandlungen gezielt schmerzhaft zu gestalten, um ein Exempel zu statuieren und Großbritannien für seine Entscheidung zu bestrafen. Das dürfte indessen gar nicht notwendig sein. Auch so ist jedes plausible Brexit-Modell schon unattraktiv genug, um etwaige Nachahmer in anderen Ländern abzuschrecken. Die EU muss nichts weiter tun, als einigen Prinzipien treu zu bleiben – insbesondere dass es einen vollen Zugang zum Binnenmarkt nicht ohne die Arbeitnehmerfreizügigkeit geben kann.

Zugleich sollte die EU (der ohnehin oft vorgeworfen wird, sie lasse Volksabstimmungen gern so oft wiederholen, bis das Ergebnis stimmt) aber auch nicht aktiv auf ein zweites britisches Referendum drängen. Gewiss: Einzelnen Briten, die nun um ihre Unionsbürgerschaft bangen müssen, sollte der Verbleib in der EU so einfach wie möglich gemacht werden. Die Bredouille aber, in die sich Großbritannien insgesamt mit dem Referendum gebracht hat, ist in erster Linie eine nationale Angelegenheit, und es muss den Briten selbst überlassen sein, einen Ausweg daraus zu finden. Die EU hat dabei weitaus weniger zu verlieren. Sie kann ohne Aufregung abwarten, wie sich die Lage weiter entwickelt.

Klar ist aber auch: Sobald der Artikel-50-Mechanismus einmal ausgelöst wurde, ist der Austritt nur noch durch ein einstimmiges Votum aller 28 Mitgliedsregierungen zu verhindern. Sollten die Briten es sich dann noch einmal anders überlegen, könnte das für den Rest der EU deshalb eine passende Gelegenheit sein, um die Frage aufzuwerfen, ob der Britenrabatt im EU-Haushalt und diverse andere Sonderregelungen eigentlich noch zeitgemäß sind.

Bild: By ukhomeoffice [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons.