Nach dem Brexit Föderalismus? Der Verhofstadt-Bericht zur Reform des EU-Vertrags

Mit Spinelli im Rücken: Seit langem war kein offizielles EU-Dokument mehr so föderalistisch wie Guy Verhofstadts Berichtsentwurf.

Der Zeitpunkt könnte kaum passender sein: Knapp drei Wochen, nachdem die britische Bevölkerung für den Austritt aus der EU gestimmt und damit auch auf dem Kontinent eine intensive Diskussion über die Zukunft der europäischen Integration ausgelöst hat, präsentierte am vergangenen Dienstag der liberale Fraktionsvorsitzende Guy Verhofstadt (OpenVLD/ALDE) im Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments den Entwurf für seinen Bericht „über künftige Entwicklungen und Anpassungen des derzeitigen institutionellen Rahmens der Europäischen Union“ (hier im englischen Wortlaut, alle Zitate meine Übersetzung). Über weite Strecken liest er sich wie die kraftvolle, pro-europäische Antwort auf den Brexit, die in den letzten Wochen von verschiedenen Seiten eingefordert wurde. Aber natürlich ist das zu einem guten Teil auch dem Zufall zu verdanken: In Wirklichkeit hatte Verhofstadt bereits seit Ende 2014 an dem Text gearbeitet und nach dem britischen Referendum nur noch einige Absätze zum Umgang mit dem Vereinigten Königreich ergänzt.

Europäischer Konvent 2017?

Der Verhofstadt-Bericht ist eine von zwei Initiativen zur Reform der EU, die das Europäische Parlament nach der Europawahl 2014 auf den Weg gebracht hat und die nun im zweiten Halbjahr 2016 im Plenum verabschiedet werden sollen. Der andere Bericht wurde unter Federführung von Mercedes Bresso (PD/SPE) und Elmar Brok (CDU/EVP) erarbeitet und dem Verfassungsausschuss bereits im Januar vorgelegt. Er behandelt die Frage, wie die EU innerhalb des derzeit gültigen Vertragsrahmens zu einer vertieften Integration gelangen kann (mehr dazu hier).

Guy Verhofstadt geht nun noch einen Schritt weiter und macht Vorschläge für eine „umfassende und gründliche Reform des Lissabon-Vertrags“. Als Weg dahin strebt er einen Konvent nach Art. 48 EU-Vertrag an, und zwar am besten schon zum Anlass des 60. Jahrestags der Römischen Verträge, die am 25. März 1957 unterzeichnet wurden.

Einfluss der Spinelli-Gruppe

Und auch die Richtung der Vertragsreform ist klar: Verhofstadt schreibt zwar zurückhaltend nur von einer „Modernisierung“ und von „neuen effektiven Kapazitäten und Instrumenten“ der EU. Tatsächlich aber dürfte es seit langem kein offizielles Dokument der EU gegeben haben, das so weitreichende Vorschläge enthielt und so deutlich föderalistisch inspiriert war wie dieser Berichtsentwurf.

Wer in den letzten Jahren die föderalistische Diskussion über mögliche Vertragsreformen mitverfolgt hat – insbesondere den „Entwurf für ein Grundgesetz für die EU“, der Ende 2013 von der Spinelli-Gruppe im Europäischen Parlament veröffentlicht wurde, der auch Verhofstadt angehört –, dem werden viele der Vorschläge vertraut vorkommen. Bislang blieben das jedoch Ideen für die öffentliche Debatte. Mit dem Berichtsentwurf stehen sie nun erstmals auch offiziell auf der Tagesordnung des Parlaments.

Gemeinschaftsmethode statt „Europa à la carte“

Erste Kernforderung Verhofstadts ist dabei, „das Europa à la carte zu beenden“. Allzu häufig, so seine Klage, hat der Europäische Rat in den letzten Jahren Integrationsblockaden dadurch zu lösen versucht, dass er einzelnen Ländern Ausnahmeklauseln zugestand und statt der ordentlichen Gesetzgebungsverfahren auf zwischenstaatliche Abkommen der Mitgliedsländer zurückgriff. Dadurch wurde die EU nicht nur schwerfälliger, sondern auch unübersichtlicher und letztlich undemokratischer, da eigentlich vorgesehene parlamentarische Kontroll- und Mitspracherechte umgangen wurden.

Stattdessen will Verhofstadt der Gemeinschaftsmethode (die er als „Unionsmethode“ bezeichnet) wieder zu ihrem Recht verhelfen: Wo die EU Kompetenzen hat, soll die Gesetzgebung von der Kommission ausgehen und von Parlament und Rat gemeinsam jeweils mit Mehrheitsentscheid verabschiedet werden. Ausnahmen für einzelne Mitgliedstaaten soll es dabei möglichst überhaupt nicht mehr geben. Stattdessen sollen Länder, die sich nur an einzelnen Politikfeldern der EU beteiligen wollen, künftig einen neuen Status als „assoziiertes Mitglied“ erhalten können.

Assoziierte Mitgliedschaft

Wie dieser Status genau aussehen würde, erklärt der Berichtsentwurf allerdings nicht; die Rede ist nur vage davon, dass er mit „Rechten“ und „entsprechenden Pflichten“ verbunden wäre. Dass Verhofstadt auch Großbritannien nach dem Brexit als mögliches assoziiertes Mitglied sieht, weist jedoch darauf hin, dass damit offenbar keine direkte Beteiligung an den EU-Institutionen selbst einhergehen soll. Vielmehr dürfte wohl ein Modell ähnlich dem heutigen Europäischen Wirtschaftsraum gemeint sein, durch den einige Nicht-EU-Mitglieder Zugang zum Europäischen Binnenmarkt erhalten, dafür aber die entsprechende EU-Gesetzgebung umsetzen müssen, ohne selbst darüber mitentscheiden zu können.

Für die assoziierten Mitglieder selbst wäre das natürlich deutlich weniger attraktiv als das heutige Modell einer Vollmitgliedschaft mit Ausnahmeklauseln. Trotzdem sieht Verhofstadt hier offenbar die Lösung für die Kerneuropa-Debatte der jüngsten Zeit: Ein Land, das zur Europäischen Union dazugehören will, soll sich auch voll darauf einlassen – alle anderen hingegen können sich in einen äußeren Ring zurückziehen, müssen dann aber auch akzeptieren, dass sie in Brüssel nur noch begrenzten Einfluss nehmen können.

Ein „Finanzminister“ für die Eurozone

Als zweites großes Reformfeld sieht Verhofstadt die Währungsunion, deren institutionelles Gefüge in der Eurokrise schwere Schäden zeigte und seitdem nur notdürftig geflickt wurde. So weist der Berichtsentwurf zum Beispiel darauf hin, dass Artikel 18 des Euro-Fiskalpakts explizit vorsieht, dass dieser innerhalb von fünf Jahren nach seinem Inkrafttreten (das heißt, bis 1. Januar 2018) in den EU-Vertragsrahmen überführt werden soll.

Darüber hinaus beinhaltet der Berichtsentwurf noch eine ganze Reihe von weiteren Forderungen, die größtenteils schon lange diskutiert werden: etwa die Einrichtung eines eigenen Budgets für die Eurozone, die Einführung eines gemeinsamen Schuldentilgungsfonds oder mehr parlamentarische Mitbestimmung im Rahmen des Europäischen Semesters. Außerdem will Verhofstadt das für die Eurozone zuständige Kommissionsmitglied (derzeit Valdis Dombrovskis, V/EVP) zum „EU-Finanzminister“ aufwerten und ihm zusätzliche exekutive Befugnisse übertragen.

Wird der Atomausstieg zum Thema für die EU?

Und noch in einigen weiteren Politikfeldern fordert Verhofstadt neue Kompetenzen für die EU. So soll sie im Rahmen der Energie-Union künftig auch bei der Wahl zwischen unterschiedlichen Energiequellen mitsprechen dürfen – ein Bereich, der nach Art. 194 Abs. 2 AEUV bislang komplett in der Hand der Mitgliedstaaten liegt. Faktisch würde sich dadurch zum Beispiel auch die Diskussion über den Atomausstieg auf die europäische Ebene übertragen, was angesichts der offensichtlichen grenzüberschreitenden Risiken der Atomkraft durchaus sinnvoll erscheint.

Aber auch im Bereich innere Sicherheit soll die EU künftig aktiver werden können. Insbesondere will Verhofstadt auch das Europäische Polizeiamt Europol und die EU-Justizbehörde Eurojust stärken und mit eigenen Ermittlungs- und Strafverfolgungskompetenzen ausstatten. Und auch bei der Einwanderungspolitik soll die EU mehr mitbestimmen dürfen: Die Entscheidung, wie viele Arbeitsmigranten aus Drittstaaten einwandern dürfen, soll künftig nicht mehr allein Sache der Mitgliedstaaten sein.

Wenig Neues enthält der Berichtsentwurf im Bereich Außenpolitik. Konkret schlägt er vor, das Amt der Hohen Vertreterin (derzeit Federica Mogherini, PD/SPE) in „EU-Außenministerin“ umzubenennen und ihr unter anderem auf Ebene der Vereinten Nationen mehr Sichtbarkeit zu verschaffen. Außerdem sollen die Kontrollrechte des Europäischen Parlaments und des Europäischen Gerichtshofs über die EU-Außenpolitik gestärkt werden.

Institutionelle Reformen

Besonders interessant sind schließlich die institutionellen Reformen, die Verhofstadt anstrebt. Auch hier finden sich einige bekannte Ideen wieder: So fordert der Berichtsentwurf unter anderem eine Verkleinerung der Kommission, einen einzelnen Sitz für das Parlament sowie ein Initiativrecht für Parlament und Rat im Gesetzgebungsverfahren.

Außerdem schlägt Verhofstadt vor, den Europäischen Rat als eigenständiges Organ abzuschaffen und in den Ministerrat zu integrieren (womit implizit auch das Einstimmigkeitsprinzip unter den Staats- und Regierungschefs überwunden würde). Anstelle der derzeitigen halbjährlich rotierenden Ratspräsidentschaften sollen längerfristig gewählte Ratsvorsitzende treten. Und nicht zuletzt sollen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten, statt Regierungsvertretern künftig auch Vertreter der nationalen Parlamente in den Rat zu entsenden.

Und natürlich unterstützt Verhofstadt auch das Spitzenkandidaten-Verfahren für die Ernennung des Kommissionspräsidenten sowie transnationale Listen bei der Europawahl. Nur die Wahl der Kommission allein durch das Europäische Parlament fehlt in dieser Sammlung klassischer föderalistischer Forderungen.

Die zweifelhafte „parlamentarische Eurogruppe“

Ein anderer Vorschlag allerdings scheint mir persönlich eher von zweifelhaftem Nutzen zu sein: Geht es nach dem Berichtsentwurf, so sollen bei Entscheidungen des Europäischen Parlaments, die nur die Eurozone betreffen, künftig auch nur noch Abgeordnete beteiligt werden, die in Euro-Ländern gewählt wurden. Auch diese „parlamentarische Eurogruppe“ wurde bereits seit einigen Jahren immer wieder ins Spiel gebracht.

Bis jetzt waren die Europaparlamentarier allerdings mit gutem Grund stets der Linie gefolgt, dass sie Vertreter aller Unionsbürger sind und sich deshalb nicht in Euro- und Nicht-Euro-Abgeordnete spalten lassen wollen. Wenn bei der Europawahl in Zukunft ein Teil der Abgeordneten auf transnationalen Listen gewählt werden soll, wird dieses Argument noch relevanter. Eine Lösung dafür bietet Verhofstadt nicht – ebenso wenig wie für die Frage nach der parlamentarischen Verantwortung des künftigen „EU-Finanzministers“. Als Kommissionsmitglied würde dieser ja vom gesamten Parlament gewählt; in seiner täglichen Arbeit aber hätte er nur mit den Abgeordneten aus Euro-Ländern zu tun, unter denen es nicht unbedingt dieselben Mehrheitsverhältnisse geben müsste.

Ende der nationalen Vetorechte

Der eigentliche Höhepunkt des Berichtsentwurfs aber findet sich erst ganz am Schluss. Dabei geht es um die Abschaffung nationaler Vetorechte in zwei zentralen Fragen: So fordert Verhofstadt, dass der mehrjährige Finanzrahmen sowie der Eigenmittelbeschluss im Rat künftig nicht mehr einstimmig, sondern mit Mehrheitsentscheiden nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet werden. Das klingt auf unspektakuläre Weise technisch, kommt aber einer kleinen Revolution nahe – denn der mehrjährige Finanzrahmen und der Eigenmittelbeschluss bestimmen die Höhe und Art der EU-Finanzierungsquellen. Mit der Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips könnte die EU deshalb de facto eigene Steuern erheben.

Und nicht nur für die Finanzierung der EU will Verhofstadt nationale Vetorechte kippen, sondern auch für künftige Vertragsreformen. So sollen Änderungen an den EU-Verträgen künftig nicht erst in Kraft treten, wenn sie von allen nationalen Parlamenten ratifiziert wurden. Stattdessen würde es schon genügen, dass vier Fünftel von ihnen (und das Europäische Parlament) zustimmen – ein Verfahren, das sich an das Verfassungsänderungsverfahren der USA anlehnt. Staaten, die eine solcherart beschlossene Vertragsreform nicht mittragen wollen, bliebe nur noch der Austritt oder der Status als „assoziiertes Mitglied“.

Am Anfang eines langen Wegs

Verhofstadts Vorschläge, so viel ist klar, würden die EU demokratischer und handlungsfähiger machen. Nach Jahren des improvisierten Krisenmanagements wären sie ein hinreichend großer Wurf, um das Heft wieder in die Hand zu bekommen und auch für künftige Schwierigkeiten gewappnet zu sein.

Die Wahrscheinlichkeit, dass das alles tatsächlich in absehbarer Zeit Wirklichkeit wird, ist jedoch nicht besonders hoch. Denn natürlich steht Verhofstadts Berichtsentwurf nur am Anfang eines langen, steinigen Wegs: Im nächsten Schritt können nun die Mitglieder im Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments Änderungsanträge einbringen, ehe sie voraussichtlich im Herbst darüber abstimmen. Wahrscheinlich wird einigen der am weitesten gehenden Vorschläge schon in dieser Phase die Spitze genommen werden. Anschließend geht der Bericht ins Plenum des Parlaments, wo er Ende des Jahres verabschiedet werden soll.

Danach müsste die Einberufung eines Konvents folgen, die das Parlament jedoch nicht mehr selbst in der Hand hat: Nach Art. 48 Abs. 3 EUV ist dafür auch die Zustimmung des Europäischen Rates notwendig. Und selbst wenn es wirklich dazu kommt, wären für die Vertragsreform noch große politische und rechtliche Hürden zu nehmen – zum Beispiel das Karlsruher Bundesverfassungsgericht, das die Aufgabe deutscher Vetorechte in der EU seit längerem mit überaus skeptischen Augen sieht.

Der Berichtsentwurf eröffnet eine Perspektive

Und dennoch: Die Forderungen des Verhofstadt-Berichts sind so wichtig, dass es bereits ein Gewinn ist, dass das Europäische Parlament sie überhaupt ins Spiel bringt. Die Geschichte der europäischen Integration zeigt, dass wichtige Demokratisierungsschritte oft erst beim zweiten, dritten oder vierten Anlauf gelangen. Schon viele Berichte verschwanden nach ihrer Verabschiedung ergebnislos in der Schublade, nur um zu einem späteren Zeitpunkt doch noch verwirklicht zu werden.

Guy Verhofstadts Entwurf eröffnet eine Perspektive, wie die EU mit ihrer derzeitigen Krise umgehen könnte, wenn wir es ernst meinen mit der „immer engeren Union“ und der europäischen Demokratie. Die Möglichkeit dazu ist vorhanden; sie ist nicht nur bloße Utopie, sondern lässt sich auf konkrete Vorschläge zur Vertragsänderung herunterbrechen. Wie auch immer die Reaktion der Mitgliedstaaten auf den Brexit ausfällt: Wer behauptet, dass ihm die europäische Integration am Herzen liegt, wird sich an dieser Perspektive messen lassen müssen.

Bild: ALDE Communication [CC BY-ND 2.0], via Flickr.