Wirbel um CETA: Warum die Kommission einen Fehler macht, wenn sie jetzt die nationalen Parlamente beteiligen will

Manche Kritiker würden CETA am liebsten ganz ohne Ratifikationsprozess entsorgen.

Ob das Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) zwischen der EU und Kanada ein Freihandelsvertrag oder doch ein „gemischtes Abkommen“ ist, klingt auf Anhieb nicht nach einer Frage, die allzu viele Gemüter bewegen müsste. Und doch schlugen die Wellen hoch, als die Europäische Kommission Mitte Juni ankündigte, CETA sei aus ihrer Sicht ein Freihandelsvertrag. Und als sie dann vor einigen Tagen bekannt gab, sie werde es trotzdem wie ein gemischtes Abkommen behandeln, da jubelten unter anderem die Grünen im Europäischen Parlament, das sei „ein riesiger Erfolg für die Zivilgesellschaft & europäische Demokratie“ – während der Europaabgeordnete Elmar Brok (CDU/EVP) warnte, dass die EU ihre „Handlungsfähigkeit als Handelsmacht“ verliere.

Um all die Aufregung zu verstehen, muss man zunächst einmal wissen, worum es in CETA überhaupt geht. Das Abkommen wird häufig als die „kleine Schwester von TTIP“ bezeichnet, also von dem heftig umstrittenen transatlantischen Freihandelsvertrag, der seit einigen Jahren zwischen der EU und den USA ausgehandelt wird. Im Einzelnen soll es den Handel zwischen der EU und Kanada vereinfachen, indem es die noch existierenden Zölle zwischen den beiden Wirtschaftsräumen nahezu komplett abschafft. Außerdem werden unter anderem bestimmte technische Standards angeglichen, Berufsabschlüsse werden wechselseitig anerkannt, und europäische Unternehmen können künftig an allen öffentlichen Ausschreibungen in Kanada teilnehmen.

Darüber hinaus enthält CETA allerdings auch Regelungen zum Investitionsschutz – also Bestimmungen, die ausländischen Unternehmen eine Garantie gegen willkürliche Enteignungen geben sollen. In der Vergangenheit führten solche Investitionsschutz-Regeln immer wieder zu heftigen politischen Konflikten: Zum Beispiel klagte 2012 der Energieversorger Vattenfall gegen den deutschen Atomausstieg, da dieser de facto einer Enteignung der Kernkraftwerksbetreiber gleichkomme. Besonders dass Investitionsschutzverfahren bislang in der Regel vor privaten Schiedsgerichten ausgetragen werden, geriet in den letzten Jahren stark in die Kritik.

Offene Ablehnung

Die EU-Kommission und Kanada reagierten darauf, indem sie Pläne für ein völlig neues Investitionsschutzsystem entwickelten: An die Stelle der privaten Schiedsgerichte soll ein ständiger internationaler Investitionsgerichtshof treten, und Unternehmen sollen nur noch klagen können, wenn sie tatsächlich willkürlich behandelt oder um die Eigentumsrechte an ihren Investitionen gebracht werden – und nicht, wenn eine Gesetzesänderung lediglich ihre künftigen Gewinnmöglichkeiten einschränkt.

Für viele Kritiker ist dies jedoch noch nicht genug. Auf Widerstand stößt unter anderem auch eine sogenannte Lock-in-Klausel, nach der die Vertragspartner sich darauf verpflichten, in bestimmten liberalisierten Wirtschaftsbereichen keine neuen Regulierungen einzuführen. Für den Verein Campact zum Beispiel ist CETA deshalb nicht weniger als ein „Angriff auf die Demokratie“. Und auch die Europäischen Grünen und die Europäische Linkspartei sehen das Abkommen teils mit Misstrauen, teils mit offener Ablehnung.

Für Außenhandel ist die EU allein zuständig

Die jüngste Aufregung um CETA betraf allerdings gar nicht die Inhalte des Vertrags, sondern – wenigstens vordergründig – lediglich eine rechtliche Verfahrensfrage. Konkret ging es darum, welche Parlamente an der Ratifikation des Vertrags beteiligt werden sollen.

Nach Art. 207 AEUV besitzt die Europäische Union die alleinige Zuständigkeit im Bereich Außenhandel. Um ein Freihandelsabkommen mit anderen Wirtschaftsräumen abzuschließen, erteilt der Ministerrat ein Mandat an die Kommission, die das Abkommen dann aushandelt. Das Ergebnis muss dann vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat ratifiziert werden – wobei im Fall von CETA nach Art. 207 Abs. 4 AEUV alle nationalen Regierungen im Ministerrat zustimmen müssten, da der Vertrag auch Regelungen zu Direktinvestitionen und zum geistigen Eigentum enthält.

Die nationalen Parlamente hingegen haben bei Freihandelsverträgen kein direktes Mitspracherecht. Wenn sie Einfluss auf das Ratifikationsverfahren nehmen wollen, dann geht das lediglich über ihre jeweiligen nationalen Regierungen.

Ratifikation in über vierzig Parlamenten

Anders liegt die Sache bei den sogenannten „gemischten Abkommen“, also bei Verträgen, deren Inhalte zum Teil in den Zuständigkeitsbereich der EU fallen, zum Teil aber auch in den der einzelnen Mitgliedstaaten. Auch gemischte Abkommen werden von der Kommission ausgehandelt. Sie müssen aber nicht nur vom Ministerrat und vom Europäischen Parlament ratifiziert werden, sondern darüber hinaus auch von den Parlamenten aller Mitgliedstaaten.

Je nach der nationalen Verfassung müssen dabei in vielen Ländern mehrere Parlamentskammern zustimmen (in Deutschland zum Beispiel Bundestag und Bundesrat), in Belgien unter Umständen sogar die regionalen Parlamente von Flandern und der Wallonie. Damit ein gemischtes Abkommen in Kraft treten kann, ist deshalb das Einverständnis von insgesamt über vierzig Parlamenten notwendig. Und damit nicht genug: In einigen Ländern kann das Ratifikationsverfahren auch noch durch einen Volksentscheid gekippt werden, wie die EU erst vor wenigen Monaten im Fall des Assoziierungsabkommens mit der Ukraine erfahren musste.

Als gemischtes Abkommen wird CETA fast sicher scheitern

Die Frage, ob CETA ein reines Freihandelsabkommen oder ein gemischtes Abkommen ist, hat deshalb gravierende Auswirkungen auf seine Chancen, jemals in Kraft zu treten. Schon im ersteren Fall sind die Hürden im Ministerrat verhältnismäßig hoch. Wird CETA jedoch als gemischtes Abkommen behandelt, so ist sein Scheitern nahezu sicher: Das wallonische Parlament hat bereits Ende April erklärt, dass es sein Vetorecht gegen den Vertrag nutzen wird, wenn es die Gelegenheit dazu bekommt.

Unglücklicherweise ist es jedoch nicht offensichtlich, wie weit die ausschließlichen EU-Kompetenzen genau reichen und an welcher Stelle der „gemischte“ Bereich beginnt. Dass der Abbau von Zöllen in die alleinige Zuständigkeit der EU fällt, ist klar. Aber ist Investitionsschutz noch Handelspolitik? Und wie sieht es mit der Anerkennung von Berufsqualifikationen aus?

Am Ende ruderte die Kommission zurück

Es ist deshalb kaum verwunderlich, dass die Festlegung auf einen der beiden Vertragstypen schnell zum Politikum wurde. Angesichts einer wenig CETA-freundlichen Öffentlichkeit drängten zahlreiche nationale Regierungen auf eine Einstufung als gemischtes Abkommen und legten schon frühzeitig entsprechende Rechtsgutachten vor. Die Kommission definierte das Abkommen hingegen zunächst als „EU only“. Der Ministerrat hätte diese Entscheidung revidieren können; dafür wäre jedoch ein einstimmiger Beschluss nötig gewesen – der nicht zustande kam, da die italienische Regierung die Kommission unterstützte.

Trotzdem ruderte die Kommission letztlich zurück: Am vergangenen Dienstag erklärte sie, sie betrachte CETA zwar noch immer als ein Abkommen, das unter die alleinige Zuständigkeit der EU falle. Angesichts der „politischen Lage im Ministerrat“ werde sie es jedoch als gemischtes Abkommen behandeln, „um eine schnelle Unterzeichnung zu ermöglichen“.

Aus verfassungspolitischer Sicht unglücklich

Kein Wunder also, dass die CETA-skeptischen Grünen zuletzt jubelten. Aus verfassungspolitischer Sicht jedoch scheint mir die jüngste Entscheidung der Kommission aus drei Gründen unglücklich zu sein – und zwar ganz unabhängig davon, wie man inhaltlich zu dem Abkommen mit Kanada steht.

Denn erstens will die Kommission mit der Anwendung von CETA nicht warten, bis alle nationalen Parlamente den Vertrag ratifiziert haben: Schon sobald der Ministerrat und das Europäische Parlament zugestimmt haben, soll CETA vorläufig in Kraft treten. Das entspricht einerseits der üblichen Praxis, bringt andererseits aber gerade angesichts der erwartbaren Ratifikationsprobleme auch eine hohe Unsicherheit mit sich. Denn was passieren soll, wenn eines der nationalen Parlamente die Zustimmung verweigert, lässt die Kommission offen. Am Ende könnte deshalb dieselbe Ratlosigkeit stehen wie nach dem niederländischen Ukraine-Referendum vor einigen Monaten.

Die Kommission schwächt das Europäische Parlament

Zweitens schwächte die Kommission mit ihrem Einlenken die Stellung des Europäischen Parlaments. Wenn die Medien in den letzten Wochen über den CETA-Streit berichteten, dann schwang dabei mal mehr, mal weniger explizit oft die Vorstellung mit, dass die Beteiligung der nationalen Parlamente auch ein Gebot der Demokratie sei. Dagegen ging meistens unter, dass CETA auch als reines Freihandelsabkommen nur in Kraft treten kann, wenn es zuvor durch das Europäische Parlament ratifiziert wurde.

Klar: Wenn CETA ein gemischtes Abkommen ist, dann muss dem Vertrag Genüge getan und die nationalen Parlamente beteiligt werden. Doch die Kommission bleibt ja ausdrücklich bei ihrer Auffassung, dass es sich um ein reines EU-Abkommen handelt. Wenn sie dennoch die nationalen Parlamente an der Ratifikation beteiligen will, dann bestätigt sie damit indirekt die Vorstellung, dass nur diese die notwendige Legitimation dafür besitzen – und untergräbt damit die Position der demokratisch gewählten Europaabgeordneten.

Die Zuständigkeitsfrage sollte vor dem EuGH geklärt werden

Und drittens ist die Entscheidung der Kommission, aus rein politischen Gründen vom einen auf das andere Ratifikationsverfahren umzusteigen, auch ein Affront gegen den Europäischen Gerichtshof. Denn es stimmt zwar, dass die Frage, wo genau die ausschließliche Zuständigkeit der EU für die Handelspolitik endet und der Bereich der „gemischten Abkommen“ beginnt, rechtlich nicht ohne Weiteres zu beantworten ist. Aber das bedeutet ja nicht, dass es keine rechtliche Verfahren gäbe, um genau solche Fragen zu klären.

Im Fall von CETA versteckt sich dieses Verfahren in Art. 218 Abs. 11 AEUV: Bevor die EU ein internationales Abkommen abschließt, kann die Kommission, das Parlament, der Rat und jeder Mitgliedstaat ein Gutachten beim Europäischen Gerichtshof in Auftrag geben, das die Vereinbarkeit des Abkommens mit den EU-Verträgen überprüft. In diesem Gutachten-Verfahren kann auch geklärt werden, ob ein bestimmtes Abkommen in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fällt oder nicht.

Die Kommission riskiert einen langfristigen Imageverlust

Tatsächlich hat die Kommission erst im Sommer 2015 anlässlich eines Freihandelsabkommens mit Singapur genau so ein Gutachten in Auftrag gegeben. Das entsprechende Verfahren ist derzeit noch offen, dürfte aber in absehbarer Zeit entschieden werden. Letztlich wird sich das Inkrafttreten des Freihandelsabkommens dadurch um einige Monate oder Jahre verzögern. Aber dafür wird es am Ende Rechtssicherheit geben, weil die vorgesehenen Verfahren eingehalten wurden.

Auch im Fall CETA hätte der Weg zum EuGH die Lösung sein können, um die aufgeheizte politische Debatte über die Beteiligung der nationalen Parlamente zu beruhigen. Stattdessen handelte die Kommission offen opportunistisch – und riskiert damit nicht nur ein Scheitern des Abkommens, sondern vor allem auch einen langfristigen Imageverlust der europäischen Institutionen. Ganz egal, wie kritisch man den Vertrag mit Kanada sehen mag: Wem die europäische Demokratie am Herzen liegt, der kann sich nicht über diese Entscheidung freuen.

Bild: Unterwegs in Berlin [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.