Machen nationale Volksabstimmungen „die EU kaputt“?

Das war dann wohl ein Nein.

Als hätte die Europäische Union nicht schon genug Probleme, steht seit vergangenem Mittwoch auch noch ihre Ukraine-Politik in Frage. In einem Referendum in den Niederlanden stimmte die Mehrheit gegen die Ratifizierung des Assoziierungsabkommens, das 2014 unterzeichnet wurde und freien Handel sowie eine engere politische Zusammenarbeit zwischen der EU und der Ukraine vorsieht.

Ob es nun wirklich zu der „großen kontinentalen Krise“ kommt, vor der Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) im Januar gewarnt hatte, bleibt jedoch abzuwarten. Zwar hatte die niederländische Regierung angekündigt, das Resultat der (rechtlich nicht bindenden) Abstimmung respektieren zu wollen, sofern die Beteiligung daran über 30 Prozent läge, was knapp erreicht wurde. Die Inhalte des Abkommens werden aber ohnehin bereits seit Anfang des Jahres vorläufig angewandt, und sowohl die Europäische Kommission als auch die ukrainische Regierung erklärten nach dem Referendum, dass das bis auf Weiteres auch so bleiben solle. Am Ende könnte es deshalb darauf hinauslaufen, dass das Abkommen lediglich in einigen wenigen Punkten noch einmal nachverhandelt und dann erneut zur Ratifizierung vorgelegt wird – mit oder ohne ein neues Referendum in den Niederlanden.

Ziel des Referendums war die EU selbst

Sehr viel bitterer als das Ergebnis allein dürfte für die meisten Europapolitiker allerdings die Art gewesen sein, wie die Abstimmungskampagne verlief. Das Assoziierungsabkommen spielte darin nämlich nur eine untergeordnete Rolle: Sogar die Initiatoren des Referendums erklärten, es gehe ihnen weniger um die Ukraine als um die Europäische Union selbst. Wenig überraschend waren es deshalb auch die Europaskeptiker in allen Ländern und besonders die britischen Austrittsbefürworter, die sich am lautesten über das Ergebnis freuten.

Auf der anderen Seite hingegen hagelte es Kritik: Der luxemburgische Außenminister Jean Asselborn (LSAP/SPE) etwa erklärte, wenn man „Europa kaputt machen will“, brauche man nur mehr Referenden durchzuführen. Und auch die eigentlich doch basisdemokratisch orientierten Grünen stimmten in den Chor mit ein: So warnte Rebecca Harms, grüne Fraktionsvorsitzende im Europäischen Parlament, „plebiszitäre Elemente zu europäischer Politik, die so angelegt sind wie die gestrige Abstimmung“, könnten „die EU in ihrem Bestand gefährden“.

Fast fünfzig EU-Referenden seit den 1970er Jahren

Tatsächlich ist das Verhältnis der EU zu nationalen Referenden schon seit längerem alles andere als ungetrübt. Der Artikel der englischen Wikipedia über „Referenden mit Bezug auf die Europäische Union“ listet fast fünfzig Volksabstimmungen, die seit Anfang der 1970er Jahre in unterschiedlichen Mitgliedstaaten stattgefunden haben. In den meisten davon ging es um den Beitritt des Landes zur EU, in anderen um die Ratifizierung einer Vertragsreform oder um andere größere Integrationsschritte.

Während dabei die meisten Beitrittsreferenden zu einem Ja führten, ist die Erfolgsquote bei Vertiefungsreferenden eher durchwachsen. So stimmten etwa die dänische und die schwedische Bevölkerung gegen die Einführung des Euro – im schwedischen Fall sogar, obwohl das Land sich zuvor vertraglich zur Teilnahme an der Währungsunion verpflichtet hatte.

Abstimmen lassen, bis das Ergebnis passt?

Was das Bild der EU im Umgang mit nationalen Referenden jedoch am meisten geprägt hat, waren die Abstimmungen in Dänemark zum Vertrag von Maastricht 1992 sowie in Irland zu den Verträgen von Nizza 2001 und Lissabon 2008. All diese Referenden scheiterten zunächst, wurden jedoch wenig später – nach minimalen Änderungen an der Vertragsreform – wiederholt, um das Ergebnis doch noch zu drehen. Und auch 2005 bewirkte die französische und niederländische Ablehnung des EU-Verfassungsvertrags zwar, dass dieser nicht ratifiziert wurde. Viele seiner Inhalte tauchten später jedoch im Vertrag von Lissabon wieder auf, ohne dass die Franzosen und Niederländer noch einmal darüber hätten abstimmen dürfen.

Diese Praxis, Volksabstimmungen nach einem „falschen“ Ergebnis einfach wiederholen zu lassen, war natürlich Wasser auf die Mühlen derjenigen, die die Europäische Union ohnehin als eine Art Verschwörung der transnationalen Eliten gegen ihre Bevölkerung ansehen. Nichts scheint das populistische Bild einer abgehobenen, bürgerfernen Eurokratie, die sich in ihrer Integrationsbesessenheit keinen Deut um Volkes Stimme schert, eindrucksvoller zu bestätigen – und nichts wäre deshalb besser geeignet, um die EU in der öffentlichen Wahrnehmung zu diskreditieren.

Kernbestandteil im Repertoire der Europaskeptiker

Nationale Europa-Referenden zu fordern ist deshalb gerade in den letzten Jahren zum Kernbestandteil im politischen Repertoire der Europaskeptiker geworden. Die nationalpopulistische Europaparlamentsfraktion Europa der Freiheit und der Direkten Demokratie (EFDD) sowie die dazugehörige Europapartei Allianz für Direkte Demokratie in Europa (ADDE) tragen dieses Ziel sogar im Namen.

Und auch in der Praxis mehren sich die nationalen Referenden, in denen es um oder gegen die europäische Integration geht: vom griechischen Volksentscheid im Juli 2015 über das britische Austrittsreferendum im kommenden Juni bis zu der Abstimmung, mit der der ungarische Premierminister Viktor Orbán (Fidesz/EVP) im nächsten Herbst die auf EU-Ebene beschlossene Umverteilung von Asylbewerbern zu Fall bringen möchte.

Zweifel an der Sinnhaftigkeit nationaler Europa-Referenden

Kein Wunder also, dass unter Pro-Europäern inzwischen die Ansicht weit verbreitet ist, dass man Volksabstimmungen tunlichst vermeiden sollte. Und auch die Sinnhaftigkeit nationaler Europa-Referenden wird immer öfter in Zweifel gezogen – bis hin zu dem Vorschlag eines EU-weiten Referendumsverbots, den der Politikberater und frühere Kommissionsmitarbeiter Fraser Cameron jüngst ins Spiel brachte (ohne allerdings zu erklären, wie das verfassungsrechtlich möglich sein sollte).

Im Mittelpunkt dieser pro-europäischen Referendumskritik stehen vor allem zwei Argumente. Das erste davon ist eher allgemeiner Natur und wird auch auf nationaler Ebene immer wieder von Gegnern einer direkten Demokratie vorgebracht: Da den meisten Bürgern die Zeit und das Interesse fehlt, sind sie über die inhaltlichen Details einer politischen Entscheidung in der Regel schlechter informiert als die gewählten Abgeordneten, die sich damit hauptberuflich beschäftigen.

Direkte Demokratie ist irrational, schafft aber Legitimität

Im schlimmsten Fall kann eine Volksabstimmung deshalb auch durch völlig themenfremde Gründe entschieden werden. Wie Jean Asselborn in seiner schon zitierten Referendumskritik erklärte: „Die Menschen antworten nicht auf sachliche Fragen, sondern erteilen ihren jeweiligen Regierungen Denkzettel.“

Doch selbst wenn man sich diesem Argument grundsätzlich anschließen mag, kann es in Bezug auf die EU nur begrenzt überzeugen. Denn es ist zwar richtig, dass direkte Demokratie ein gewisses irrationales Element in die Politik bringt; durch ihre Unmittelbarkeit ist sie zugleich aber auch besonders gut geeignet, Menschen das Gefühl von politischer Teilhabe zu verschaffen. Die Irrationalität vieler Referenden ist also nur der Preis, den man für einen Gewinn an wahrgenommener Legitimität bezahlt – was gerade im Fall der oft noch immer allzu technokratisch wirkenden EU ein durchaus sinnvoller Tauschhandel sein könnte.

0,6 Prozent der Unionsbürger

Überzeugender ist das zweite Argument, das von Seiten der Integrationsbefürworter immer wieder gegen nationale Europa-Referenden ins Feld geführt wird: nämlich dass dabei die Staatsangehörigen eines einzelnen Landes über eine Angelegenheit abstimmen, die auch alle anderen Unionsbürger angeht.

So kritisierte nach dem niederländischen Ukraine-Referendum beispielsweise der frühere schwedische Außenminister Carl Bildt (M/EVP), die rund 2,5 Millionen Nein-Stimmen, die das Assoziierungsabkommen zu Fall brachten, entsprächen gerade einmal 0,6 Prozent der Unionsbürger. Und auch nach dem irischen Lissabon-Referendum 2008 war immer wieder zu hören, es könne doch nicht angehen, dass ein einzelner Mitgliedstaat durch eine Volksabstimmung eine Reform blockiert, die alle übrigen zu ratifizieren bereit sind.

Verstoß gegen das demokratische Gleichheitsprinzip

Dieses Argument trifft das Problem mit nationalen Europa-Referenden besser als das erste. Dass Volksabstimmungen oft als besonders demokratisch wahrgenommen werden, liegt ja vor allem daran, dass darin der Grundsatz „one person, one vote“ besonders eindrücklich umgesetzt wird: Jeder Betroffene hat eine Stimme, und zuletzt entscheidet die Mehrheit.

Referenden, bei denen die Bürger eines einzelnen Landes über eine gesamteuropäische Angelegenheit entscheiden, werden diesem Prinzip jedoch nicht gerecht, da die Stimme der anderen Unionsbürger dabei kein Gehör findet. Und selbst wenn in mehreren oder allen EU-Ländern nationale Referenden zu derselben Frage stattfinden würden, bliebe die Ungleichheit erhalten, wenn die abgegebenen Stimmen nicht auf gesamteuropäischer, sondern auf nationaler Ebene aggregiert werden. Solange eine Mehrheit in einem einzelnen Land einen Beschluss für die ganze EU scheitern lassen kann, werden die Blockierer immer einen größeren Einfluss haben, als ihnen nach demokratischen Gleichheitsgrundsätzen zusteht.

Kern des Problems sind die nationalen Vetorechte

Letztlich tragen nationale Volksabstimmungen also tatsächlich weniger dazu bei, die EU zu demokratisieren, als sie lahmzulegen. Nur sollten wir uns dabei nichts vormachen: Der Kern des Problems liegt nicht am direktdemokratischen Verfahren selbst – sondern an den nationalen Vetorechten, durch die einzelne Mitgliedstaaten in wichtigen politischen Fragen Beschlüsse für die gesamte EU verhindern können.

Sicher: Solange Entscheidungen allein im Europäischen Rat getroffen werden, lässt sich mit diesem Vetorecht einigermaßen leben. Die nationalen Regierungen nutzen es meist lediglich als Werkzeug, um bei Verhandlungen einen etwas besseren Deal für ihr Land zu erzielen, nicht um gemeinsame Vorhaben vollständig scheitern zu lassen. Erst durch nationale Referenden, die mit dem Anspruch auf ein endgültiges Ja oder Nein einhergehen, kann es seine volle destruktive Kraft entfalten.

Lasst uns gerne Referenden halten – aber gesamteuropäische!

Trotzdem ist es das nationale Vetorecht, nicht die Referenden selbst, was die Europäische Union (in den Worten Asselborns) „kaputt machen“ könnte. Wer den populistischen Rufen der Europaskeptiker nach mehr direkter Demokratie etwas entgegensetzen möchte, der sollte sich deshalb nicht in bloßer Referendumskritik üben, sondern besser ihre Forderungen ins Europäische drehen: Lasst uns also gerne Volksabstimmungen zu europapolitischen Fragen durchführen – aber nicht auf nationaler, sondern auf gesamteuropäischer Ebene!

Und vor allem: Schaffen wir auf europäischer Ebene endlich alle nationalen Vetorechte ab!

Bild: By SP Groningen [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.