Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?

„Believe me, I have no romantic attachment to the European Union and its institutions. I’m only interested in two things: Britain’s prosperity and Britain’s influence. That’s why I’m going to fight so hard in this renegotiation, so we can get a better deal and the best of both worlds.“

David Cameron, Parteitagsrede, 7. Oktober 2015

Großbritannien vor dem Absprung? David Camerons Reformforderungen zwingen die EU, vor dem britischen Referendum Stellung zu beziehen.

Wer sich von der Rede, die David Cameron am gestrigen Mittwoch auf dem Parteitag seiner Conservative Party (AEKR) in Manchester hielt, Klarheit erhofft hatte, wurde enttäuscht. Der britische Premierminister beschränkte sich darauf zusammenzufassen, was innerhalb seiner Partei als common sense gilt: nämlich dass die EU einerseits „zu groß und zu herrschsüchtig“ ist, andererseits aber eben auch der größte Binnenmarkt der Welt. Auf das britische EU-Austrittsreferendum, das nach einem Wahlversprechen der Conservatives bis spätestens Ende 2017 stattfinden soll, ging Cameron hingegen nicht weiter ein. Obwohl kaum ein Thema die Partei derzeit stärker beschäftigt, erfuhren seine Zuhörer weder den genauen Termin der Volksabstimmung – noch ob der Premierminister seinen Mitbürgern den Austritt oder den Verbleib in der Union empfehlen wird.

Cameron will eine „EU-Reform“ nach britischen Vorstellungen

Hinter diesem Schweigen steht freilich nicht bloße Ratlosigkeit, sondern eine Strategie, die Cameron in den letzten Monaten immer wieder offen ausgesprochen hat. Offiziell möchte der Premierminister nämlich keineswegs sein Land aus der EU führen. Worum es ihm geht, ist lediglich, dass die EU in ihrer heutigen Form nicht den britischen Interessen entspreche. Sein Ziel ist deshalb, vor dem Referendum zunächst neue Bedingungen mit den übrigen Regierungschefs auszuhandeln – und dann seiner Bevölkerung den Verbleib in einer nach britischen Vorstellungen veränderten Union zu empfehlen.

Die Schlüsselbegriffe der britischen Regierung in dieser Vor-Referendums-Phase sind dementsprechend renegotiation und reform, „Nachverhandlung“ und „Reform“ der EU. Falls die Verhandlungen mit den übrigen Europäern jedoch unbefriedigend verlaufen sollten, so Cameron, könne er für nichts garantieren. Der „Brexit“, der mögliche Austritt Großbritanniens aus der Union, wird damit zu seinem zentralen Argument, um den britischen Forderungen in Brüssel Nachdruck zu verleihen.

Im Dezember steht die British Question auf der Tagesordnung

Besonders weit gediehen freilich scheinen die Nachverhandlungen zwischen Großbritannien und dem Rest der EU noch nicht zu sein. Tatsächlich setzten viele Kontinentaleuropäer bis zum vergangenen Frühjahr auf einen baldigen britischen Regierungswechsel und eine Machtübernahme der Labour Party (SPE), die sich zwar ebenfalls die „EU-Reform“ auf die Fahnen geschrieben hatte, ein Austrittsreferendum jedoch ausschloss. Als nach dem Wahlsieg der Conservatives im Mai deutlich wurde, dass das Referendum kommen würde, gewann die Debatte kurzzeitig an Fahrt. Auf einem Treffen des Europäischen Rates Ende Juni präsentierte Cameron erstmals seine Wünsche.

Etwa um dieselbe Zeit jedoch eskalierten auch die Verhandlungen über neue Hilfskredite für Griechenland, dann folgte die politische Sommerpause, und schließlich stand die EU im September in der Flüchtlingskrise vor einer ihrer größten gesellschaftspolitischen Herausforderungen der letzten Jahrzehnte. Für eine ausführliche Debatte über die britischen Forderungen fehlte daher bislang schlicht die Zeit; und so steht die British Question nun für den kommenden Dezember erneut auf der Tagesordnung des Europäischen Rates. Erst danach will Cameron alle weiteren Entscheidungen über den Zeitplan und seine Wahlempfehlung für das Referendum treffen.

Die britischen Kernforderungen

Wie die Position der britischen Regierung in den anstehenden Verhandlungen im Einzelnen aussehen wird, ist bis heute noch etwas unklar. Seit Cameron Anfang 2013 zum ersten Mal seine Forderung nach einer „EU-Reform“ mit einem britischen Austrittsreferendum in Verbindung brachte, kamen bestimmte Punkte in seinen Reden und Wahlprogrammen jedoch immer wieder vor:

● Da wäre zunächst einmal die alte Forderung nach weniger europäischer Regulierung und nach einer Rückübertragung von EU-Kompetenzen auf die nationale Ebene. Welche Kompetenzen das genau sein sollten, ist jedoch offen. Zudem tauchte das Thema in der Rhetorik der britischen Regierung zuletzt immer seltener auf und scheint für Cameron insgesamt an Bedeutung verloren zu haben.

● Stattdessen steht inzwischen meist die Reduzierung der Zuwanderung nach Großbritannien im Mittelpunkt – und damit die Einschränkung der europäischen Freizügigkeit. Kernforderung ist dabei, Unionsbürgern den Zugang zum britischen Sozialsystem so weit wie möglich erschweren. Ende 2013 erklärte Cameron dies zu einer „absoluten Bedingung für die Nachverhandlungen“; folge die EU ihm nicht, könne er für das Brexit-Referendum „nichts ausschließen“.

● Ein anderes Ziel ist eher reaktiv: In Folge der Eurokrise kam es in den letzten Jahren zu einer intensivierten Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten der Eurozone; und weitere Integrationsschritte, durch die die Währungsunion noch stärker zu einem politischen „Kerneuropa“ würde, sind bereits im Gespräch. Die britische Regierung fürchtet deshalb, abgehängt zu werden, und möchte von den Regierungschefs der Euro-Staaten eine Garantie, dass es nicht zu einer Diskriminierung der britischen Wirtschaft, vor allem des Bankenstandorts in der City of London kommt.

● Darüber hinaus setzt sich Cameron für mehr Blockademöglichkeiten nationaler Parlamente bei der EU-Gesetzgebung ein. Eine Gruppe konservativer Abgeordneter forderte vor einiger Zeit sogar, dass das britische Unterhaus alleine ein generelles Vetorecht gegen jeglichen europäischen Gesetzgebungsvorschlag haben sollte, eine Forderung, die jedoch auch einige britische Minister für unrealistisch halten.

● Eine weitere Forderung schließlich betrifft die Präambel des EU-Vertrags, in der es heißt, die Mitgliedstaaten seien „entschlossen, den Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas […] weiterzuführen“. Obwohl diese Formulierung keine rechtliche, sondern nur symbolische Bedeutung hat, geht sie Cameron zu weit. Er möchte die „immer engere Union“ deshalb gerne aus dem Vertrag streichen – oder wenigstens eine Klarstellung erreichen, dass sie nicht für Großbritannien gilt.

Wie reagiert die EU?

Wie aber reagiert der Rest der Europäischen Union auf diese Forderungen? Unter den Regierungen der übrigen Mitgliedstaaten stoßen die britischen Wünsche im Einzelnen teils auf mehr, teils auf weniger Zustimmung, ohne dass sich eine ganz klare Linie abzeichnen würde (einen Überblick über die nationalen Positionen bietet die Renegotiation Scorecard des European Council on Foreign Relations). Und auch in der Kommission und im Europäischen Parlament gibt man sich eher verhalten: Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) etwa sprach nach Camerons Wahlsieg im Mai von „konstruktiver Zusammenarbeit“ und einem „fairen Deal“, aber auch von „roten Linien“, die „nicht verhandelbar“ seien.

Wo diese roten Linien ganz genau verlaufen, bleibt jedoch eher unklar – tatsächlich scheint es, als folgte die EU in der British Question bislang eher einer passiv-abwartenden Strategie. Damit einher geht, dass auch die europäische Öffentlichkeit außerhalb der britischen Inseln dem Thema bislang nur wenig Aufmerksamkeit zuwendet. Während in Großbritannien selbst die Vor- und Nachteile der EU-Mitgliedschaft schon in den vergangenen Jahren immer wieder diskutiert worden sind und sich nun im Vorlauf des Referendums das Austritts- und das Verbleiben-Lager auch personell in Stellung bringen, steht im Rest der Europäischen Union die Debatte, wie man sich gegenüber der britischen Herausforderung positionieren sollte, noch ganz am Anfang.

Die Debatte steht noch ganz am Anfang

Sollte die EU den britischen Reformwünschen nachgeben, damit das Land auf jeden Fall Mitglied bleibt? Sollte sie hart bleiben, weil es nicht angehen kann, dass eine einzelne Regierung alle anderen mit Austrittsdrohungen erpresst? Wie viel „variable Geometrie“ tut der EU gut, weil sie dadurch flexibler wird und besser auf die Wünsche der einzelnen Mitgliedstaaten eingehen kann? An welcher Stelle hingegen würde nationales Rosinenpicken den Zusammenhalt der Union als Ganzes untergraben?

Könnten die britischen Forderungen womöglich sogar ein Anlass sein, um einen Europäischen Konvent einzuberufen, der sich auch mit ganz anderen Vorschlägen zur Vertragsreform befasst – zum Beispiel einer tieferen Integration innerhalb der Währungsunion? Und gibt es womöglich einen Punkt, an dem ein Abschied in Freundschaft für beide Seiten die bessere Lösung ist, einfach weil die Vorstellungen, was die EU sein und wie sie funktionieren sollte, in Großbritannien grundsätzlich anders sind als auf dem Kontinent?

Welche Interessen und Handlungsspielräume hat die EU?

Die europäische Öffentlichkeit neigt bislang dazu, das angekündigte Austrittsreferendum als eine nationale Angelegenheit Großbritanniens zu behandeln. In vielen Medienberichten erscheint es als eine Frage, zu der die britischen Parteien und letztlich die britische Bevölkerung Position beziehen müssen, aber die sich dem Einfluss und der Entscheidungshoheit der übrigen europäischen Bürger entzieht. Doch die Reform der Europäischen Union, die Cameron will, geht uns alle an – und darum ist es nötig, dass wir uns darüber verständigen, wie die EU auf die britischen Forderungen reagieren soll.

Um diese Frage soll es in einer Serie von Gastbeiträgen gehen, die in den kommenden Wochen auf diesem Blog erscheinen werden. Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft geben darin Antwort darauf, wo aus ihrer Sicht die Interessen der EU in der British Question liegen und welche Handlungsspielräume sie hat, um diese durchzusetzen. Den Anfang macht in Kürze Simon Usherwood.

Serienübersicht

1: Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?
2: Verdient das Vereinigte Königreich eine „besondere Behandlung“? [DE/EN] ● Simon Usherwood
3: Wie die EU auf Camerons „Nachverhandlung“ reagieren sollte [DE/EN] ● Michael Emerson
4: Großbritannien will Karten spielen: Stärkere nationale Parlamente in der EU [DE/EN] ● Valentin Kreilinger
5: Italien und der Brexit [DE/EN] ● Eleonora Poli

Bild: Vicki Burton [CC BY-SA 2.0], via Flickr.