„Als letztes Mittel“: Schengen und die deutschen Grenzkontrollen in der Flüchtlingskrise

An der deutsch-österreichischen Grenze braucht man nun wieder einen Ausweis.

Nun also auch Deutschland: Am gestrigen Sonntag führte die Bundesregierung unter Angela Merkel (CDU/EVP), die in den Tagen zuvor dank ihrer großzügigen Aufnahmepolitik gegenüber syrischen Kriegsvertriebenen enorme Popularität gewonnen hatte, Kontrollen an der Grenze zu Österreich ein – mit dem expliziten Ziel, den Zustrom an Flüchtlingen zu begrenzen. Laut dem bayrischen Innenminister Joachim Herrmann (CSU/EVP) sollen diese Kontrollen „mindestens einige Wochen lang“ dauern, laut CSU-Generalsekretär Andreas Scheuer sogar „solange nicht ganz konkrete Beschlüsse in Europa gefasst werden“, um Asylbewerber neu zwischen den EU-Staaten zu verteilen.

„Schengen“ ist kein Abkommen, sondern eine EU-Verordnung

Was die Rechtsgrundlage dieser Grenzkontrollen betrifft, blieb das Bundesinnenministerium freilich eher vage. Bekanntlich gilt in der EU eigentlich der „Schengener Grenzkodex“, der systematische Kontrollen an den innereuropäischen Grenzen verbietet. Da die wesentlichen Inhalt des Kodex 1985 zunächst außerhalb des EU-Rechts als völkerrechtlicher Vertrag einiger Mitgliedstaaten beschlossen wurden, ist er in den Medien bis heute meist als „Schengener Abkommen“ bekannt.

Tatsächlich aber wurde das Abkommen bereits mit dem Vertrag von Amsterdam 1999 in EU-Recht überführt, sodass der Kodex heute nicht mehr die Form eines völkerrechtlichen Vertrags, sondern einer EU-Verordnung hat. Damit sind zwei wesentliche Implikationen verbunden, die in der öffentlichen Debatte oft untergehen: Zum einen unterliegen die Schengen-Regelungen inzwischen dem ordentlichen EU-Gesetzgebungsverfahren, das heißt, sie können nur durch einen vom Europäischen Parlament und dem Ministerrat gemeinsam verabschiedeten Rechtsakt geändert werden.

Zum anderen – und noch wichtiger – lässt sich der Schengener Grenzkodex nicht einfach einseitig „suspendieren“, wie dies bei einem völkerrechtlichen Abkommen der Fall wäre. Als EU-Verordnung gilt er vielmehr unmittelbar und geht nationalem Recht vor. Die Wiedereinführung von Kontrollen an innereuropäischen Staatsgrenzen ist deshalb grundsätzlich nur im Rahmen der Ausnahmeregelungen möglich, die im Grenzkodex selbst festgelegt sind.

Dürre Rechtfertigung vom Bundesinnenministerium

In der Pressemitteilung, die das deutsche Bundesinnenministerium zu den neuen Kontrollen an der österreichischen Grenze veröffentlicht hat, widmet es diesem Punkt allerdings nur wenige dürre Worte. Konkret heißt es darin:

Deutschland führt in diesen Minuten vorübergehend wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen ein. Der Schwerpunkt wird zunächst an der Grenze zu Österreich liegen. Ziel dieser Maßnahme ist es, den derzeitigen Zustrom nach Deutschland zu begrenzen und wieder zu einem geordneten Verfahren bei der Einreise zurückzukehren. Das ist auch aus Sicherheitsgründen erforderlich. Und so sieht es der Schengener Grenzkodex vor.

Was aber sieht der Schengener Grenzkodex wirklich vor? Unter welchen Umständen dürfen Mitgliedstaaten die allgemeine Freiheit zum Übertritt der europäischen Binnengrenzen einschränken? Und insbesondere: Ist eine unerwartet große Zahl von Flüchtlingen, die in kurzer Zeit in einem Land eintreffen, dafür schon Argument genug?

Schon 2011 gab es im Schengen-Raum eine Flüchtlingskrise

Tatsächlich war genau diese Frage vor vier Jahren schon einmal ein großes Thema für die Europäischen Union. Mit dem arabischen Frühling und den darauffolgenden politischen Wirren in Nordafrika verstärkte sich 2011 der Flüchtlingsstrom über das Mittelmeer, was in Italien – das nach der Dublin-Verordnung als Erstankunftsstaat für die Bearbeitung der Asylanträge zuständig wäre – zu einer akuten Überlastung führte.

In der Hoffnung, dass die Flüchtlinge in andere EU-Staaten weiterreisen würden, begann die italienische Regierung unter Silvio Berlusconi (PdL/EVP) daraufhin, Touristenvisa auszustellen. Darauf wiederum reagierte die französische Regierung unter Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) mit der Wiedereinführung von Kontrollen an der Grenze zu Italien. Und auch die dänische Regierung von Lars Løkke Rasmussen (V/ALDE), zu dieser Zeit im Wahlkampf und unter Druck des rechtspopulistischen Koalitionspartners, nutzte die Gelegenheit, um vorübergehend die Reisefreiheit aufzuheben – obwohl es dafür keinerlei konkreten Anlass gab.

Wenig später war der Spuk zwar wieder vorbei: Italien und Frankreich kamen zu einer Einigung, und Løkke Rasmussen verlor die Wahl, woraufhin die neue Regierung Thorning Schmidt (S/SPE) die Kontrollen wieder aufhob. Dennoch machte der Vorfall klar, dass die Bestimmungen im Schengener Grenzkodex, nach denen jeder Mitgliedstaat „im Falle einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ nach eigener Entscheidung wieder Kontrollen einführen durfte, zu missbrauchsanfällig waren.

Die Schengen-Reform von 2012

Ein Jahr später kam es deshalb zu einer großen Reform des Kodex (über die ich damals hier, hier und hier ausführlich geschrieben habe). Ziel war dabei, die Bedingungen für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen klarer zu fassen. Wie das genau aussehen sollte, war zwischen den nationalen Innenministern einerseits und der Kommission sowie dem Europäischen Parlament andererseits umstritten. Zuletzt aber einigte man sich auf einen Kompromiss, der bis heute gilt und sich hier im Wortlaut nachlesen lässt.

Im Einzelnen blieb es dabei bei der schwammigen Formulierung, die eine Wiedereinführung von Grenzkontrollen erlaubt, wenn „die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht“ ist – jedoch nur „als letztes Mittel“ sowie nach vorheriger Konsultation mit der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten (Art. 24 Grenzkodex). In Fällen, in denen „sofortiges Handeln“ nötig ist, kann diese Konsultation auch entfallen. Allerdings müssen die Grenzkontrollen dann zunächst auf zehn Tage beschränkt bleiben und können maximal auf zwei Monate verlängert werden (Art. 25 Grenzkodex).

Einwanderung allein ist keine Gefahr für die öffentliche Ordnung

Aber was bedeutet das nun, wenn auf einmal eine große Anzahl Flüchtlinge durch die EU reist? Auch hierzu gab die Schengen-Reform, deren Anlass ja gerade so eine Flüchtlingskrise gewesen war, eine Antwort. In den Erwägungsgründen 5 und 6 der Änderungsverordnung heißt es dort explizit:

(5) Migration und das Überschreiten der Außengrenzen durch eine große Anzahl von Drittstaatsangehörigen sollte nicht an sich als Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit betrachtet werden.

(6) Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist eine Abweichung vom grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit eng auszulegen und setzt der Rückgriff auf den Begriff der öffentlichen Ordnung auf jeden Fall voraus, dass eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

Unter den Voraussetzungen der Jahre 2011/12 lässt sich diese Formulierung natürlich als Kritik an der französischen und dänischen Regierung verstehen, die damals die Flüchtlingskrise in Italien vorschnell als Anlass für einseitige Kontrollmaßnahmen ergriffen hatten: Dass in kurzer Zeit viele Menschen aus anderen Ländern in Europa eintreffen, kann für sich allein noch kein Grund sein, die Reisefreiheit im Schengen-Raum zu beschränken – umso mehr als für Asylanträge ja (wenigstens in der Theorie) nach der Dublin-Verordnung ohnehin immer der Erstankunftsstaat zuständig ist.

Die Binnengrenzen sind Angelegenheit der ganzen EU

Was nun aber, wenn die Erstankunftsstaaten ihren Aufgaben nicht nachkommen, etwa weil sie mit der Registrierung von Asylbewerbern überfordert sind oder weil sie schlicht die Kosten für das Asylverfahren an andere Mitgliedstaaten abwälzen wollen? Nun, auch dafür hat der reformierte Grenzkodex eine Antwort: Wenn „aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen […] das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist“, muss zunächst geprüft werden, ob dem Problem auch durch Hilfsmaßnahmen der EU-Grenzschutzagentur Frontex, des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen EASO oder des Europäischen Polizeiamts Europol abzuhelfen ist. Wenn nicht, ist auch in diesem Fall die Einführung von Kontrollen an den Binnengrenzen gestattet (Art. 26 Grenzkodex).

Die Entscheidung hierüber liegt jedoch – und dies war ein Kernbestandteil der Schengen-Reform – nicht bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Vielmehr muss der Vorschlag dafür von der Europäischen Kommission ausgehen und anschließend vom EU-Ministerrat beschlossen werden. Als obligatorische Grundlage dient dabei der sogenannte „Schengener Evaluierungsmechanismus“, der ebenfalls mit der Reform neu eingeführt wurde. Dahinter stand eine klare politische Aussage: Die Reisefreiheit im Schengen-Raum und die damit verbundene Kontrolle der Außengrenzen sind eine gemeinsame Angelegenheit der gesamten EU – und nichts, worüber die einzelnen nationalen Regierungen nach Gutdünken verfügen könnten.

Die jüngste Krise des Dublin-Systems

Und heute? Die Entwicklungen der letzten Wochen waren ohne Zweifel ein monumentaler Stresstest für die Schengen-Reform, und wie es aussieht, kein erfolgreicher. Auslöser war dabei wie 2011 eine Krise des Dublin-Systems, nach der Flüchtlinge nur im Erstankunftsstaat einen Asylantrag stellen können. Aufgrund der Kriege im Nahen Osten nahm die Zahl der Vertriebenen in kurzer Zeit enorm zu, was zu einer massiven Überforderung Griechenlands, Italiens und Ungarns führte.

Ein erster Vorschlag der Kommission, dem durch die Umverteilung von 40 000 Asylbewerbern auf die übrigen Mitgliedstaaten abzuhelfen, scheiterte am Widerstand mehrerer nationaler Regierungen. Anfang September erklärte die deutsche Bundesregierung daraufhin, sie würde syrische Migranten entgegen der Dublin-Verordnung nicht mehr in andere EU-Staaten zurückzuschicken. Dies führte dazu, dass noch mehr Flüchtlinge versuchten, die Erstankunftsstaaten Richtung Deutschland zu verlassen. Auch dass die Bundesregierung hinterher klarstellte, sie habe sich nur auf solche Syrer bezogen, die sich bereits zuvor in Deutschland befunden hätten, konnte die Wanderungsbewegung nicht mehr stoppen.

Faktisch ist die Dublin-Verordnung damit derzeit schlicht nicht mehr durchsetzbar. Die Kommission reagierte mit einem neuen Umverteilungsvorschlag, diesmal für 160 000 Asylbewerber, um die drei hauptbetroffenen Staaten zu entlasten. Nachdem das Europäische Parlament diesen Vorschlag bereits positiv aufgenommen hat, wird er heute vom Innenministerrat diskutiert; doch vor allem aus den östlichen Mitgliedstaaten kommt dagegen weiter Widerstand.

Domino-Effekt einseitiger Aktionen

Dass Deutschland unmittelbar vor diesem Ratstreffen einseitig Grenzkontrollen einführt, verstößt offensichtlich gegen den Geist der Schengen-Reform: Da das Problem ja durch eine Krise an den Außengrenzen verursacht wurde, wären eher gemeinsame Maßnahmen nach Art. 26 Grenzkodex angebracht. Um darüber zu sprechen – und die notwendigen Kontrollen dann, wenn man sie tatsächlich für notwendig erachtet, gemeinschaftlich zu beschließen –, wäre das Ratstreffen genau das richtige Forum gewesen.

Stattdessen beruft sich die Bundesregierung offenbar auf Art. 25 Grenzkodex, die Notwendigkeit „sofortigen Handelns“ wegen einer Gefährdung der inneren Sicherheit – und löste damit einen Domino-Effekt mit weiteren einseitigen Aktionen anderer Mitgliedstaaten aus. In den letzten Stunden jedenfalls führten auch die Niederlande, Tschechien, Polen und die Slowakei wieder Grenzkontrollen ein, Dänemark und Österreich hatten diesen Schritt schon zuvor vollzogen. Außer Dublin ist damit auch das Schengen-System akut in einer tiefen Krise.

Alles nur ein politisches Druckmittel?

Wird es daraus wieder herausfinden? Verschiedentlich ist zuletzt die Vermutung zu hören, dass die deutschen Grenzkontrollen letztlich nur als politischen Druckmittel vor der heutigen Ratssitzung dienen sollten: Indem die Bundesregierung signalisiert, dass sie gegebenenfalls bereit ist, ihre nationalen Grenzen abzuriegeln, sollen die östlichen Mitgliedstaaten dazu gebracht werden, doch noch die von der Kommission vorgeschlagene Asylbewerber-Umverteilung zu akzeptieren. Sobald diese erst einmal beschlossen ist, würde sich die Lage europaweit entspannen, und sowohl Dublin als auch Schengen hätten wieder eine Zukunft.

Aber selbst wenn dem so sein sollte: Der Idee eines europäischen Raumes ohne Binnengrenzen hat die Bundesregierung schon jetzt durch ihr einseitiges Vorgehen einen Bärendienst erwiesen. Die zentrale Logik der Schengen-Reform vor drei Jahren bestand darin, die Verantwortung für die zeitweise Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen von der nationalen auf die EU-Ebene zu heben. Deutschland jedoch hat gezeigt, dass es solche Entscheidungen nach wie vor lieber alleine trifft.

Und was fast noch trauriger ist: Die Europäische Kommission scheint das noch nicht einmal zu stören.

Bild: von Mike Knell from Zürich, Switzerland (Grenze) [CC BY-SA 2.0], via Wikimedia Commons.