Die UN-Generalversammlung als Weltparlament?

Warum wehen vor dem Weltparlament eigentlich so viele nationale Fahnen?

Es gehört zu den Selbstverständlichkeiten dieses Blogs, dass supranationaler Föderalismus irgendwie besser, genauer: demokratischer ist als multilaterale Diplomatie. Was Bürger aller Staaten gemeinsam angeht, muss von Bürgern aller Staaten gemeinsam entschieden werden – oder von einem Parlament, das diese Bürger gemeinsam gewählt haben. Wenn gemeinsame Probleme dagegen in rein zwischenstaatlichen Gremien gelöst werden sollen, ergibt sich immer das Problem, dass jeder Bürger nur seine eigene nationale Regierung wählen kann, nicht aber all die anderen, die ebenfalls an der Entscheidung beteiligt sind. Deshalb ist, kurz gesagt, die Generalversammlung der Vereinten Nationen auch nicht mit einem demokratisch gewählten Parlament zu vergleichen.

Aber ist das wirklich so einfach? Gewiss, das einzige Mitglied in der UN-Generalversammlung, das mir als Bürger politisch verantwortlich ist, ist der Vertreter meines Nationalstaats; und wenn er überstimmt wird, so habe ich keinen weiteren Einfluss mehr auf die Entscheidung. Aber ist das eigentlich bei nationalen Parlamenten so anders? Wenigstens in Ländern wie Großbritannien oder den USA, die ein striktes Mehrheitswahlrecht haben, unterscheidet sich das nationale Entscheidungsverfahren gar nicht so grundsätzlich: Auch hier können die Bürger lediglich den Abgeordneten ihres eigenen Wahlkreises wählen, der dann jederzeit vom Rest des Parlaments überstimmt werden kann. Nun kann man das Mehrheitswahlrecht kritisieren und eine Verhältniswahl (wie in Deutschland oder Österreich) bevorzugen. Aber rundheraus als undemokratisch würde das britische System dann doch wohl kaum jemand bezeichnen.

Haben wir es also, nüchtern betrachtet, bei der UN-Generalversammlung doch mit einer Art globalen Westminster-Parlament zu tun, dessen „Abgeordnete“ eben die nationalen Regierungen sind, welche in den „Wahlkreisen“, den Nationalstaaten, nach dem Mehrheitsverfahren gewählt werden? Es lohnt sich, zur Abwechslung einmal diese Perspektive einzunehmen – und sei es nur, um den Unterschied zwischen supranationaler Demokratie und multilateraler Diplomatie etwas genauer zu verstehen.

Ein naheliegender Einwand

Ein Einwand gegen ein Verständnis der Generalversammlung als Weltparlament liegt freilich auf der Hand: Es gibt unter den UN-Mitgliedstaaten eine ganze Reihe von autoritären und diktatorischen Regimes, sodass auch nicht jede Regierung, die in der Generalversammlung ein Stimmrecht hat, demokratisch legitimiert ist. Während dies in der Praxis wohl das größte Hindernis zu einem demokratischen Weltsystem ist, soll es uns bei dem Gedankenspiel hier nicht stören. Nehmen wir einfach an, auf der ganzen Welt gäbe es freie Wahlen, eine freie Öffentlichkeit und den Schutz fundamentaler Grundrechte. (Wem das zu abstrakt ist, mag sich die Frage mit dem EU-Ministerrat stellen, der auf 27 europäische Demokratien begrenzt ist, aber in seiner Funktionsweise der Generalversammlung ähnelt: Beide setzen sich aus Regierungsvertretern zusammen, beide treffen ihre Entscheidungen in der Regel mit einfacher oder qualifizierter Mehrheit.)

Wäre die UN-Generalversammlung dann schon ein demokratisches Organ? Oder gibt es doch noch wesentliche Unterschiede? Hier drei Überlegungen.

Erstens: Die Größe der Wahlkreise

Ein ebenfalls recht naheliegender Aspekt, der auch dann erhalten bliebe, wenn alle Staaten der Welt demokratisch wären, ist die unterschiedliche Größe der Nationalstaaten. Während in Großbritannien die Größe der Wahlkreise nur zwischen etwa 22 000 (Western Isles) und 100 000 Einwohnern (Isle of Wight) schwankt, liegen die Extreme auf globaler Ebene bei 10 000 (Nauru) und 1,4 Milliarden (China). Und während die britischen Wahlkreise regelmäßig entsprechend der demografischen Entwicklung angepasst werden, sind die Grenzen von Nationalstaaten weitgehend unveränderlich. Die Bürger großer Staaten sind deshalb in der UN-Generalversammlung massiv und strukturell unterrepräsentiert.

In der Realität dürfte hier wohl ein Hauptgrund dafür liegen, dass die Generalversammlung niemals zum Mittelpunkt der globalen Politik geworden ist: Da die großen Staaten keine Lust haben, sich regelmäßig von den kleinen überstimmen zu lassen, suchen sie sich schlicht andere Foren, in denen sie sich besser durchsetzen können. Eines davon ist der UN-Sicherheitsrat, in dem fünf große Länder sich permanent ein Drittel der Stimmen (und noch dazu ein Vetorecht) gesichert haben. Ein anderes ist die traditionelle Diplomatie, in der sich der Einfluss der Staaten nicht zuletzt aus ihrer wirtschaftlichen und militärischen Macht ergibt. Die UN-Generalversammlung ähnelt also einem Parlament, in dem manche Abgeordnete sehr viel mehr Wähler hinter sich haben als andere – und deshalb eifrig darauf bedacht sind, Entscheidungen lieber auf informelle Weise außerhalb des Parlaments zu treffen, als dem Parlament zu viel Einfluss zukommen zu lassen.

Zweitens: Die Rolle der Parteien

Ein zweiter Unterschied zwischen der UN-Generalversammlung und dem britischen Parlament ist die weitgehende Bedeutungslosigkeit der globalen Parteien. Tatsächlich nehmen im britischen Mehrheitswahlsystem die Parteien eine zentrale Funktion ein, wenn es darum geht, die vielen Wahlkreisabgeordneten zu einer gemeinsamen landesweiten Politik zusammenzubringen. Die Parteien verabschieden gemeinsame Programme und sorgen im Parlament für Fraktionsdisziplin. Auch wenn der Wähler formal nur eine einzelne Person in seinem Wahlkreis wählt, hat er so durch die Parteien die Möglichkeit zu einer gesamtstaatlichen Richtungsentscheidung.

Die Parteiverbände, die sich auf globaler Ebene organisiert haben, sind hingegen weit davon entfernt, einen solchen Einfluss auf das politische Geschehen auszuüben. Nicht, dass es sie nicht gäbe – die Sozialistische Internationale (SI), die Christlich-Demokratische Internationale (CDI), die Liberale Internationale (LI) und die Global Greens (GG) sind seit langem etablierte Organisationen, die auch immer wieder zu aktuellen politischen Themen Position beziehen: Die SI zum Beispiel, die an der Regierung von 48 UN-Mitgliedstaaten beteiligt ist, begrüßte vor einigen Tagen die Entscheidung der UN-Generalversammlung, Palästina als Beobachterstaat anzuerkennen. Allerdings erfolgte diese Stellungnahme erst, nachdem die Entscheidung der Generalversammlung bereits getroffen war. Einen Versuch, ihre Mitglieder im Sinne einer sozialdemokratischen „Fraktionsdisziplin“ im Voraus auf eine gemeinsame Linie zu bringen, gab es nicht.

Für diese schwache Rolle der globalen Parteien gibt es verschiedene Gründe. Einer dürfte daran liegen, dass die Delegierten in der UN-Generalversammlung oft Regierungen vertreten, die sich nicht nur aus einzelnen Parteien, sondern aus Koalitionen zusammensetzen. Selbst wenn es also im Voraus eine klare Position der SI zu Palästina gegeben hätte, hätte doch jede einzelne sozialdemokratische Regierungspartei ihr Votum in der Generalversammlung mit den Koalitionspartnern aushandeln müssen. Ein zweiter Grund ist die geringe Finanzkraft der globalen Parteien: Auch in Großbritannien fügen sich Abgeordnete der Fraktionsdisziplin meist nur deshalb, weil die Parteien ihnen den Wahlkampf finanzieren und ein Kandidat ohne die Unterstützung einer Partei meist chancenlos ist. Auf globaler Ebene hingegen verbieten zahlreiche nationale Wahlgesetze die Finanzierung von Wahlkämpfen durch ausländische Akteure – was unmittelbar den Einfluss der globalen Parteien verringert.

Drittens: Keine eigene Wahl

Der dritte und wichtigste Punkt, an dem sich die UN-Generalversammlung von dem britischen Parlament unterscheidet, ist jedoch das Fehlen eines gemeinsamen globalen Wahlakts. Während die britischen Abgeordneten allesamt am selben Tag gewählt werden, findet die Wahl zur UN-Generalversammlung in jedem Land zu einer anderen Zeit statt – nämlich eben immer dann, wenn die dortige nationale Regierung gewählt wird. In Großbritannien gibt es deshalb einen landesweit gemeinsamen Wahlkampf mit Parteitagen, TV-Duellen der Spitzenkandidaten, Wahlempfehlungen der großen Tageszeitungen und einer allgemeinen öffentlichen Zuspitzung auf bestimmte Konfliktthemen. Eine globale öffentliche Debatte über die Zusammensetzung der Generalversammlung bleibt hingegen aus.

Und nicht nur, dass die Weltbürger ihre globalen Delegierten nicht am selben Tag wählen: Sie machen sich normalerweise noch nicht einmal Gedanken darüber, dass sie sie wählen. Und hier liegt in meinen Augen der wichtigste Unterschied zwischen einem Westminster-Parlament und der Generalversammlung. Während die britischen Abgeordneten explizit die Aufgabe haben, als nationale Legislative Gesetze für ihr Land zu erlassen, erfüllen die Mitglieder der UN-Generalversammlung eine paradoxe Doppelfunktion: Sie sind eben nicht nur Abgeordnete des Weltparlaments, sondern auch und vor allem nationale Regierungen. Man erwartet von ihnen nicht nur, gute politische Entscheidungen für die Welt als Ganze zu treffen, sondern zugleich, die nationalen Interessen ihres jeweiligen Landes zu fördern. Und auch die Bürger können über beides nur im selben Wahlakt abstimmen. Es ist nur offensichtlich, dass es hier zu Zielkonflikten kommen kann – und zugleich naheliegend, dass dann im Zweifel das nationale über das globale Gemeinwohl triumphieren wird.

Demokratisierung der Weltpolitik

Wenn wir also die Weltpolitik demokratisieren wollen, so kann das heutige institutionelle Gefüge der Vereinten Nationen nicht der letzte Schritt sein. Selbst wenn alle Staaten der Welt demokratisch wären, wäre es die UN-Generalversammlung noch lange nicht. Auf lange Frist kann die Lösung deshalb nur in einem echten Weltparlament bestehen – mit etwa gleich großen Wahlkreisen (oder noch besser: einem globalen Verhältniswahlrecht), aktiven globalen Parteien und einem gemeinsamen weltweiten Wahlakt. Dass wir davon heute noch weit entfernt sind, versteht sich von selbst; und man braucht es mit der Kritik an den demokratischen Defiziten der Vereinten Nationen auch nicht zu übertreiben: Gegenüber dem früheren Zustand einer „souveränen Anarchie der Nationalstaaten“ sind sie zweifellos ein gewaltiger Fortschritt.

Aber doch erscheint es mir wichtig, der Tatsache ins Auge zu blicken, dass wir derzeit, jedenfalls soweit wir uns als Weltbürger verstehen, in einem reichlich undemokratischen System leben. Und dass wir daran bei Gelegenheit etwas ändern sollten.

Bild: By Steve Cadman [CC-BY-SA-2.0], via Wikimedia Commons.