Brauchen wir ein Parlament für die Eurozone?

Sollen bei Entscheidungen über den Euro die Abgeordneten aus blauen Ländern künftig den Saal verlassen müssen?

Vergangenen Samstag habe ich hier die Pläne von Ratspräsident Herman Van Rompuy (CD&V/EVP) kommentiert, der die Eurozone mit einem eigenen Budget ausstatten will, das als automatischer Stabilisator bei asymmetrischen Wirtschaftsschocks wirken könnte. Die Wahrscheinlichkeit, dass es dazu kommen wird, ist seitdem noch einmal gestiegen: Inzwischen nämlich hat auch der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) seine Unterstützung dafür ausgesprochen, dass der EU-Haushalt in ein allgemeines Budget und einen speziellen Eurozonen-Etat aufgeteilt wird – und Großbritannien bei Letzterem außen vor bleibt.

Doch wie ich schon letzte Woche schrieb, wirft ein solches Eurozonenbudget auch neue Fragen der demokratischen Verantwortung und Kontrolle auf. Es war einer der größten Erfolge des Lissabon-Vertrags von 2009, dass das Europäische Parlament dadurch endlich ein Mitbestimmungsrecht über den gesamten EU-Haushalt erhielt – gemeinsam mit dem Ministerrat, der zuvor über bestimmte Bereiche allein entscheiden konnte. Entsprechend problematisch ist es auch, dass die Rettungsfonds EFSF und ESM, die im Zuge der Finanzkrise geschaffen wurden, allein der Kontrolle der nationalen Regierungen und Parlamente unterliegen. Für ein neues Euro zonenbudget, das auch der makroökonomischen Steuerung dienen soll, gilt dies erst recht: Wirtschafts- und haushaltspolitische Entscheidungen sind nicht nur eine Frage der Optimierung, sondern auch der Umverteilung und müssen deshalb parlamentarisch getroffen werden. Doch auch eine Legitimation allein über die nationalen Parlamente (wie sie de facto für den ESM vorgesehen ist) genügt nicht, da es für das demokratische Wechselspiel auch darauf ankommt, eine Opposition zu haben, die Alternativvorschläge präsentieren kann – und zwar eben nicht nur in jedem Einzelstaat, sondern auf der gemeinsamen, supranationalen Ebene.

Wenn wir für die Währungsunion also ein gemeinsames Budget haben wollen, benötigen wir dafür auch ein gemeinsames Parlament. Bislang jedoch sind die politischen Institutionen der Eurozone nur recht schwach ausgeprägt: Neben der Europäischen Zentralbank gibt es als Entscheidungsorgan für die Währungsunion offiziell nur die Eurogruppe, in der sich die Finanzminister (und bei wichtigen Fragen die Staats- und Regierungschefs) der Euro-Länder treffen. Das Europäische Parlament und die Europäische Kommission jedoch sind Organe der gesamten EU. Je intensiver die Diskussion über ein eigenes Eurozonenbudget wird, desto dringlicher stellt sich deshalb auch die Frage nach einer institutionellen Reform: Benötigen wir ein eigenes Parlament für die Eurozone? Im Wesentlichen gibt es dazu vier Vorschläge.

Erstens: Ein völlig neues Parlament

Die erste Option bestünde darin, das Eurozonenparlament (und vielleicht eine Eurozonenkommission) als völlig neues Organ einzurichten. Es wäre zuständig für alle Fragen, die die Eurozone, nicht aber die Nicht-Euro-Staaten betreffen, und würde von den Bürgern der Euro-Staaten in einer gemeinsamen Wahl gewählt, die getrennt (aber vielleicht gleichzeitig) mit der Wahl zum Europäischen Parlament stattfinden würde.

So naheliegend dieser Vorschlag jedoch ist, so unpopulär ist er auch. Insbesondere hat niemand ein Interesse daran, die Diäten hunderter neuer Vollzeit-Abgeordneter zu finanzieren, die dann doch nur für den recht schmalen Aufgabenbereich der Währungsunion zuständig wären. Warum dann nicht gleich auch noch ein Schengen-Parlament (das Norwegen und Liechtenstein, nicht aber Großbritannien und Irland umfassen würde)? Ernsthaft wird dieser Plan deshalb von niemandem verfolgt.

Zweitens: Eine Parlamentarische Versammlung

Die zweite Möglichkeit wäre, statt eines genuinen Eurozonenparlaments eine Parlamentarische Versammlung einzurichten – also eine Kammer, die sich aus Delegationen der verschiedenen nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten zusammensetzen würde. Ein entsprechendes Modell vertritt etwa Jean-Claude Piris, ehemaliger Leiter der Rechtsabteilung des EU-Ratssekretariats, in seinem Buch The Future of Europe. Und auch der frühere deutsche Außenminister Joschka Fischer (Grüne/EGP) meldete sich vergangenes Jahr mit einem ähnlichen Vorschlag zu Wort.

Warum mich diese Idee nicht überzeugt, habe ich in diesem Blog schon damals erklärt: Auch wenn sie in einem gemeinsamen europäischen Gremium zusammenkommen, sind nationale Parlamentarier letztlich immer allein dem Publikum ihres eigenen Landes verpflichtet. Da sie auf nationaler Ebene gewählt werden, richten sie auch ihr Verhalten in erster Linie an der nationalen öffentlichen Meinung, nicht an einem europäischen Gemeinwohl aus. So werden die Abgeordneten eine Partei, die auf nationaler Ebene regiert, in einer Parlamentarischen Versammlung der Eurozone wohl kaum ihrer Regierung in die Arme fallen. Möglicherweise würde die ein oder andere nationale Oppositionspartei hier eine Möglichkeit zur Profilierung finden – insgesamt aber dürften die Debatten in der Versammlung gegenüber denjenigen in der Eurogruppe kaum einen Mehrwert bieten.

Vor allem aber entfiele bei einer Parlamentarischen Versammlung das entscheidende Element für die Entstehung einer demokratischen politischen Öffentlichkeit: die gemeinsame Wahl, bei der die Wähler eine Richtungsentscheidung über zentrale Leitfragen treffen können. Wer mit der Wirtschaftspolitik in der Eurozone unzufrieden ist, hätte weiterhin nur bei den eigenen nationalen Parlamentswahlen die Möglichkeit, darauf einzuwirken. Eine gemeinsame europäische Debatte, bei der die gesamteuropäischen Parteien europaweit gleichzeitig für ihr jeweiliges Programm werben würden, fände nicht statt.

Drittens: Eine Eurogruppe im Europäischen Parlament

Unter den Regierungen vieler Mitgliedstaaten ist deshalb eine andere, dritte Option recht beliebt: die Übertragung des Prinzips der Eurogruppe vom Ministerrat auf das Europäische Parlament. Bei Abstimmungen, die nur die Währungsunion und nicht den Rest der EU betreffen, sollen künftig im Europäischen Parlament nur noch jene Abgeordnete ein Stimmrecht haben, die in Mitgliedstaaten der Eurozone gewählt worden sind. Bereits seit Längerem wird diese Idee einer speziellen innerparlamentarischen Euro-Kammer etwa von Henning Meyer, dem Gründer des Social Europe Journal, vertreten. Und im September war sie in etwas verklausulierter Form auch im Abschlussbericht der sogenannten „Zukunftsgruppe“ zu finden, in dem elf europäische Außenminister unter Leitung von Guido Westerwelle (FDP/ELDR) ihre Vorstellungen zur künftigen EU erläuterten.

Doch auch diese Variante ist bei näherem Hinsehen nicht besonders überzeugend. Denn anders als die Vertreter der nationalen Regierungen im Rat sind die Abgeordneten des Europäischen Parlaments keine Repräsentanten ihrer jeweiligen Nationalstaaten – sondern nach Art. 14 EU-Vertrag Vertreter der Unionsbürger. Unionsbürger aber sind wir alle, unabhängig davon, ob wir aus einem Land der Eurozone oder einem anderen EU-Staat kommen. Dies schlägt sich schon jetzt im Europawahlrecht nieder, das jeder Unionsbürger unabhängig von seiner Staatsangehörigkeit im Land seines jeweiligen Wohnsitzes ausüben kann. Und erst recht würde die Unterscheidung zwischen Eurozonen- und Nicht-Eurozonen-Abgeordneten hinfällig, wenn es bei der Europawahl endlich transnationale Wahllisten gäbe, wie sie etwa im Duff-Bericht gefordert wurden (worüber ich im März einiges in diesem Blog geschrieben habe).

Viertens: Das Parlament der Eurozone ist das Europäische Parlament

Es ist deshalb wenig überraschend, dass die Pläne einer speziellen „Euro-Kammer“ unter den Europaabgeordneten selbst auf wenig Zustimmung stoßen. In einem Papier, das Elmar Brok (CDU/EVP), Guy Verhofstadt (Open-VLD/ELDR) und Roberto Gaultieri (PD/SPE-nah) vergangene Woche vorlegten, wurde der Vorschlag jedenfalls klar zurückgewiesen. Stattdessen sprachen sich die drei Europaabgeordneten, die im Namen des Parlaments mit Van Rompuy und den Staats- und Regierungschefs über mögliche Vertragsreformen verhandeln (und übrigens allesamt aus Mitgliedstaaten der Eurozone stammen), für eine andere, bemerkenswert einfache Lösung aus. Über Angelegenheiten der Währungsunion soll ihnen zufolge wie über alle anderen Angelegenheiten der EU das Europäische Parlament als Ganzes entscheiden – denn:

Der Euro ist die Währung der Europäischen Union und das Europäische Parlament ist das Parlament der Europäischen Union. Das Europäische Parlament ist deshalb das Parlament des Euro.

Und tatsächlich: Liest man die Bestimmungen zur Wirtschafts- und Währungspolitik im AEU-Vertrag, so kann kein Zweifel daran bestehen, dass der Euro nicht nur die Währung eines Teils der Mitgliedstaaten, sondern der gesamten EU sein soll. Mit Ausnahme von Großbritannien und Dänemark (denen in Protokollen zum Vertrag besondere Opt-out-Regelungen zugestanden wurden) haben sich alle Mitgliedstaaten zur Einführung der gemeinsamen Währung verpflichtet, sobald die dafür notwendige wirtschaftliche Konvergenz erreicht wurde. Die Länder mit einer eigenen nationalen Währung sind dem Vertrag zufolge „Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt“ – und die sie betreffenden Regelungen befinden sich in einem Kapitel mit der Überschrift „Übergangsbestimmungen“.

Dagegen ließe sich natürlich einwenden, dass sich in der Krise schon so manche Regelung der EU-Verträge als hinfällig oder überholungsbedürftig erwiesen hat. Und hat nicht gerade erst der ungarische Regierungschef Viktor Orbán (Fidesz/EVP) angekündigt, dass sein Land bis auf Weiteres nicht den „Fehler“ machen wolle, den Euro einzuführen? Steuert die EU also nicht in der Realität auf eine dauerhafte Spaltung zwischen der Eurozone und dem Rest zu?

Offen gesagt: Ich denke, nein. Selbstverständlich hält sich bei den nord- und osteuropäischen Staaten die Begeisterung für einen Euro-Beitritt im Augenblick angesichts der Unwägbarkeiten der Krise in Grenzen; und natürlich nutzen das europaskeptische Populisten wie Orbán, um den ein oder anderen öffentlichkeitswirksamen Punkt zu setzen. Doch selbst der ungarische Premierminister spricht lediglich davon, dass sein Land „noch nicht reif“ für einen Euro-Beitritt sei. Und betrachtet man die zugrunde liegende wirtschaftliche Logik aus der Perspektive der Theorie optimaler Währungsräume, so zeigt sich zwar einerseits, dass derzeit die Eurozone wohl etwas zu groß für einen optimalen Währungsraum ist (nicht zuletzt aufgrund ihres fehlenden fiskalpolitischen Unterbaus, aber dem soll unter anderem das gemeinsame Budget ja gerade abhelfen!). Andererseits aber sind aus ökonomischer Sicht die einzelnen Nationalstaaten in Europa für eine eigene Währung recht offensichtlich zu klein. Sobald sich also die Wogen der derzeitigen Krise geglättet haben, werden die allermeisten Länder schon aus wirtschaftlichem Eigeninteresse bald den Euro als Währung einführen wollen.

Wenn aber mittelfristig die Europäische Union und die Eurozone ohnehin zusammenfallen werden, dann ist es nur sinnvoll, die Hoheit über das Eurozonen-Budget schon jetzt dem Europäischen Parlament zu überlassen, das besser als jede andere Institution den Prinzipien einer supranationalen Demokratie entspricht. Der Ministerrat mag als Staatenvertretung in beliebige Untergruppen teilbar sein, das Parlament als Vertretung der Unionsbürger ist es nicht. Und Unionsbürger sind nun einmal auch Briten und Ungarn – selbst wenn für ihre Länder in der Währungspolitik derzeit (noch) „eine Ausnahmeregelung gilt“.

Bild: By Glentamara (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.