Wie undemokratisch ist der ESM?

„Der ESM euthanasiert Europa“, warnt dieses Transparent in Paris. Wer bietet mehr?

Kaum hatte der Deutsche Bundestag den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ratifiziert – durch den künftig Euro-Staaten mit Finanzproblemen eine „Stabilitätshilfe“ bereitgestellt werden kann, „wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist“ (Art. 3 ESM-Vertrag) –, da trafen beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe die ersten Klagen dagegen ein: Der neue Vertrag sei undemokratisch und beschränke unzulässig die nationale Souveränität in Budgetfragen, verstoße also gegen das deutsche Grundgesetz, mehr noch: gegen die Ewigkeitsgarantie in Artikel 79 Abs. 3 GG, und sei deshalb in Bausch und Bogen abzulehnen. Das war vorauszusehen.

Was den ein oder anderen eher überrascht haben dürfte, ist die mediale Begleitung dieser Klagen. Fast scheint es, als hätten wir schon jetzt das Thema des diesjährigen politischen Sommerlochs gefunden. Nachdem bereits im Vorfeld in der Süddeutschen Zeitung von „Landesverrat“ die Rede war, gibt es seit einigen Tagen auf Twitter den Hashtag #StopESM, unter dem ein wahres Feuerwerk an Vorwürfen zu bewundern ist: Es gehe, so kann man dort lesen, um eine „unfassbare Notstandsgesetzgebung, Aushebelung d. Legislative, Machtballung bei Exekutive“, um einen „sittenwidrigen Vertrag“, um „die Finanzdiktatur“. Oder, wie ein Tweet von @VoiceDialogue_ zusammenfasst:

ESM, ja? Also EU-Diktatur! Aber wie demokratisch geht es da zu? A:Gar nicht. B:scheindemokratisch C:die Frage ist verboten

Das wichtigste Gremium sind die nationalen Finanzminister

Aber Scherz beiseite – wie undemokratisch ist er denn nun wirklich, der ESM? Hat der Bundestag gerade seine eigene budgetpolitische Selbstentmachtung beschlossen? Wird über unser aller Haushaltspolitik demnächst ein obskures ungewähltes Gremium in Brüssel entscheiden? Und wer genau ist eigentlich dieser Finanzdiktator, dem wir fortan unterworfen sein sollen?

Wirft man einen Blick in den ESM-Vertrag selbst, dann erfahren wir in Art. 4, dass der Stabilitätsmechanismus zwei Beschlussgremien hat, nämlich einen Gouverneursrat und ein Direktorium. Alle wichtigen Entscheidungen fallen dabei im Gouverneursrat, in den jeder Mitgliedstaat „ein Regierungsmitglied […] mit Zuständigkeit für die Finanzen“ entsendet. Das finstere Zentrum der Macht ist also niemand anderes als die nationalen Finanzminister der Eurozone.

Hinzu kommt, dass alle wichtigen Entscheidungen des ESM „im gegenseitigen Einvernehmen“ getroffen werden, was nichts anderes bedeutet, als dass jeder einzelne Finanzminister ein Vetorecht besitzt. Nur wenn „die Europäische Kommission und die EZB beide zu dem Schluss gelangen, dass die Unterlassung der dringlichen Annahme eines Beschlusses zur Gewährung oder Durchführung von Finanzhilfe in aller Eile […] die wirtschaftliche und finanzielle Stabilität des Euro-Währungsgebiets bedrohen würde“, kann nach Art. 4 Abs. 4 ESM-Vertrag das Vetorecht ausgesetzt werden. Für eine Entscheidung ist dann nicht die Einstimmigkeit, sondern eine Mehrheit von 85 Prozent der Stimmen erforderlich. Da jedoch die Stimmen im Gouverneursrat nach den Kapitalanteilen der Länder gewichtet werden, kann Deutschland, das etwas mehr als ein Viertel des Gesamtkapitals stellt, auch in dringlichen Fällen alleine jeden Beschluss zu Fall bringen.

Von einer „Diktatur“ ist also weit und breit nichts zu erkennen, im Gegenteil: Wenn man bedenkt, dass der ESM eigentlich die für eine Währungsunion unabdingbaren automatischen (!) Stabilisatoren ersetzen soll, sind seine Entscheidungsverfahren von so vielen Hürden gespickt, dass man sich ernsthafte Sorgen um seine Wirksamkeit machen muss.

Machtverlagerung an die Exekutive?

Allerdings, so lässt sich einwenden, gehören alle Organe, die an der ESM-Entscheidungsfindung beteiligt sind, der Exekutive an: Wenn sich die nationalen Finanzminister nur einig sind, dann könnten sie Beschlüsse künftig an ihren Parlamenten vorbei treffen. Ist das also die befürchtete „Aushebelung der Legislative“?

Tatsächlich sagt der ESM-Vertrag zu den nationalen Parlamenten reichlich wenig: Außer dass sie einen jährlichen Buchprüfungsbericht zu lesen bekommen, sind keine besonderen Beteiligungsrechte vorgesehen. Allerdings steht es natürlich jedem Mitgliedstaat frei, auf nationaler Ebene das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative so zu gestalten, wie es ihm richtig erscheint. In Deutschland geschieht dies unter anderem durch das Begleitgesetz, das der Bundestag zusammen mit dem ESM-Vertrag verabschiedet hat. Demzufolge muss die Bundesregierung im Gouverneursrat jede wichtige ESM-Entscheidung ablehnen, wenn nicht zuvor der Haushaltsausschuss oder (in besonders wichtigen Fällen) das Plenum des Bundestags seine Zustimmung dazu gegeben hat.

Kombiniert man das mit den Entscheidungsverfahren im Gouverneursrat selbst, dann hat nicht nur die Bundesregierung, sondern auch der Bundestag in allen wesentlichen Fragen ein Vetorecht. Das gilt insbesondere für jede Kapitalaufstockung des ESM und auch für jeden vom ESM gewährten Notkredit an Krisenstaaten. Also alles in Butter?

Parlamentarisches Veto oder parlamentarische Gestaltungsmacht?

Nicht ganz. Wie die Heidelberger Verwaltungsrechtler Wolfgang Kahl und Andreas Glaser schon vor einigen Monaten in der FAZ argumentierten, kann es auch jenseits formaler Vetorechte zu „politisch unwiderstehlichem Druck“ kommen:

Der Verlust der Haushaltsautonomie des Parlaments kann dabei selbst durch eine in einem ESM-Begleitgesetz zu verankernde Zustimmungspflicht eines Parlamentsausschusses oder gar des Bundestagsplenums zu den Hilfsmaßnahmen in jedem Einzelfall nicht hinreichend kompensiert werden. Die Entscheidung des Gouverneursrats und damit auch des Parlaments wird sich als „alternativlos“, das Risiko im Fall einer Verweigerung als „systemisch“ und damit als „nicht verantwortbar“ darstellen.

Ich denke nicht, dass dieses Argument juristisch besonders viel taugt – Zustimmungspflicht bleibt Zustimmungspflicht, egal wie oft die Regierung (oder irgendjemand sonst) „alternativlos“ sagt. Politisch aber ist es bedenkenswert. Denn, so lässt sich argumentieren, ein parlamentarisches Vetorecht ist nicht dasselbe wie eine parlamentarische Gestaltungsmacht: Bei der Aushandlung des nationalen Haushaltsplans hat der Bundestag selbst das Heft in der Hand, und wenn er ein bestimmtes Ziel erreichen will, kann er selbst entscheiden, welche Mittel er dazu für angemessen hält. Bei Entscheidungen im ESM-Rahmen dagegen kann der Bundestag nur Ja oder Nein sagen. Er hat keine Möglichkeit, selbst Alternativvorschläge ins Spiel zu bringen, und kann erst recht nicht voraussagen, welche Auswirkungen ein mögliches Veto haben wird.

Damit aber bringt der ESM eben doch eine Machtverlagerung an die Exekutive mit sich: Auch wenn alle Beschlüsse von den nationalen Parlamenten bestätigt werden müssen, ausgehandelt würden sie von den Regierungen im Gouverneursrat.

Gestaltungsmacht ist nur auf europäischer Ebene möglich

Doch bedenkt man dieses Argument genauer, so stößt man rasch an die logischen Grenzen des nationalen Parlamentarismus. Denn unabhängig davon, wie „europäisch“ oder „national“ die Bundestagsabgeordneten denken mögen, wird die Aushandlung eines ESM-Rettungspakets immer unter der Beteiligung von Vertretern aller Mitgliedstaaten erfolgen müssen. Die politische Gestaltungsmacht kann in gesamteuropäischen Fragen wie diesen nur bei gesamteuropäischen Organen liegen – und jede Überlegung zur Machtverteilung zwischen Exekutive und Legislative muss deshalb auf europäischer statt auf nationaler Ebene ansetzen.

Will man den Europäischen Stabilitätsmechanismus demokratisieren, dann kommt es also nicht auf den Bundestag an, sondern auf das Europäische Parlament. Es ist das einzige direkt gewählte Organ, das auf gesamteuropäischer Ebene Gestaltungsaufgaben wahrnehmen kann – und zugleich das einzige, das im ESM-Vertrag überhaupt keine Berücksichtigung findet. Hier wäre anzusetzen, wenn man es ernst meint mit der parlamentarischen Verantwortung in Haushaltsfragen. Wie ich schon vor einigen Tagen geschrieben habe, erschiene mir die beste Lösung eine Konstruktion, bei der die Vetorechte der einzelnen Mitgliedstaaten reduziert werden und dafür das Europaparlament ein Mitspracherecht in allen ESM-Entscheidungen erhält.

Oder geht es doch um nationale Souveränität?

Doch wenn man sich in diesen Tagen in der deutschsprachigen Medienlandschaft umsieht, ist von derartigen Vorschlägen bemerkenswert wenig zu finden. Auch die Klageschriften, die beim Bundesverfassungsgericht eingetroffen sind, widmen sich nicht der fehlenden Beteiligung des Europäischen Parlaments. Stattdessen geht es viel um den Bundestag und dessen Budgetverantwortung, um mögliche Haftungsrisiken für die Bundesrepublik Deutschland und um die Integrationsgrenzen des Grundgesetzes.

Das ist, was die Klagen angeht, nicht besonders überraschend. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Urteilen zum Lissabon-Vertrag und zum Europawahlrecht schon wiederholt deutlich gemacht, dass es vom Europäischen Parlament nicht so besonders viel hält. Wer in Karlsruhe Erfolg haben will, der sollte deshalb in seiner Argumentation möglichst wenig darauf setzen, dass es auch auf europäischer Ebene demokratisch legitimierte Organe gibt, und sich stattdessen besser auf die nationale „Verfassungsidentität“ konzentrieren.

Was aber die politische Debatte in der breiten Öffentlichkeit betrifft, so sollten wir uns von diesen gedanklichen Blockaden lösen. Wenn jemand dagegen ist, fiskalpolitische Kompetenzen an die europäische Ebene abzugeben, wenn jemand die Währungsunion lieber vor die Hunde gehen lassen will, als sie mit den notwendigen Stabilisatoren auszustatten, wenn jemand bereit ist, Jahre der wirtschaftlichen Depression hinzunehmen, nur um die ach-so-entsetzliche „Transferunion“ zu verhindern, dann soll er das gerne vorbringen.

Aber, liebe ESM-Kritiker: Sagt nicht Demokratie, wenn ihr nur nationale Souveränität meint.

Bild: By Lionel Allorge (Own work) [GFDL, CC-BY-SA-3.0 or FAL], via Wikimedia Commons.
Berichtigungshinweis: In der ersten Version dieses Artikels hieß es, die 85-Prozent-Mehrheit für Dringlichkeitsentscheidungen entspreche „der Zustimmung von fünfzehn der derzeit siebzehn Euro-Staaten“, sodass „eine Sperrminorität von nur drei Ländern jeden Beschluss zu Fall bringen“ könne. Dabei hatte ich übersehen, dass im Gouverneursrat die Stimmen der Länder nicht gleichwertig sind, sondern nach Kapitalanteilen gewichtet werden. Durch sein erhöhtes Stimmgewicht besitzt Deutschland (wie übrigens auch Frankreich und Italien) also für sich allein ein Vetorecht auch gegen Dringlichkeitsentscheidungen.