Schengen, Dublin und die Flüchtlinge

Und wenn diese Menschen nicht nach Lampedusa, sondern nach Lüneburg unterwegs wären?

Vor einer Woche habe ich hier über den Vorstoß der Innenminister Deutschlands und Frankreichs geschrieben, die den Schengener Grenzkodex in einer Weise reformieren wollen, durch die die einzelnen Mitgliedstaaten sehr viel leichter wieder Kontrollen an den europäischen Binnengrenzen einführen könnten. Dieser Plan wird vermutlich im Europäischen Parlament scheitern, was gut für alle Unionsbürger ist, die nicht bei jeder Reise in ein anderes EU-Land lange Grenzformalitäten ertragen wollen. Was dabei allerdings ungelöst bleibt, ist die tiefere Ursache der Schengen-Krise.

Denn auch wenn die beiden Innenminister in ihrem Brief Terrordrohungen und sportliche oder politische Großereignisse als mögliche Gründe für die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen anführen: Eigentlicher Hintergrund der ganzen Diskussion ist die Frage, wie die Europäische Union mit irregulären Immigranten umgehen soll. Nicht umsonst war der Auslöser der ganzen Angelegenheit die Entscheidung der Regierung Berlusconi vor einem Jahr, nordafrikanischen Flüchtlingen Schengen-Visa auszustellen und dadurch ihre Weiterreise in andere EU-Staaten zu ermöglichen. Was Frankreich damals zum Anlass nahm, um eine Wiedereinführung von Grenzkontrollen und eine Reform des Schengener Abkommens zu fordern, war aus italienischer Sicht nur eine Reaktion auf die unzulängliche europäische Zusammenarbeit in Asylfragen.

Die Dublin-II-Verordnung

Die Einführung einer gemeinsamen europäischen Asylpolitik geht vor allem auf den Einsatz der deutschen Bundesregierung in den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht zurück. Durch das Ende des Kalten Krieges und den Konflikt in Jugoslawien stiegen Anfang der 1990er Jahre die Asylbewerberzahlen in Deutschland deutlich an (genauere Statistiken hier auf S. 3), nicht zuletzt, da Deutschland ein recht hohes Schutzniveau für Asylbewerber bot. Die Regierung Kohl versuchte deshalb, einen Teil der damit verbundenen administrativen und integrationspolitischen Lasten auf die anderen EU-Mitgliedstaaten abzuwälzen.

Zur Umsetzung dieser gemeinsamen Asylpolitik diente das Dubliner Übereinkommen von 1997, das 2003 durch die sogenannte Dublin-II-Verordnung (Wortlaut) ersetzt wurde. Sie etablierten das Prinzip, dass Asylanträge innerhalb der EU jeweils in dem Land gestellt werden müssen, in dem ein Flüchtling zum ersten Mal europäisches Territorium betreten hat. Aus deutscher Perspektive war dies ein voller Erfolg: Da Deutschland ein EU-Binnenland ist und deshalb von außerhalb der EU nur über den Luft- und Seeweg erreicht werden kann, sank die Zahl der Asylbewerber hier überaus stark ab – von rund 400.000 im Jahr 1992 auf rund 20.000 im Jahr 2006, also um etwa 95 Prozent. Die meisten Flüchtlinge, die in Deutschland Asyl beantragen, werden inzwischen ohne Untersuchung ihres Falls kurzerhand in die EU-Länder abgeschoben, die nach der Dublin-Verordnung für die Behandlung ihres Antrags zuständig sind.

Parallel dazu konnten Deutschland und die anderen Binnenländer durch das Schengener Abkommen auch den Aufwand für den Schutz ihrer Außengrenzen vor illegaler Immigration reduzieren. Dieser unterliegt nun den Randstaaten des Schengen-Raums, die zwar finanzielle und teilweise logistische Unterstützung von der EU-Grenzschutzbehörde Frontex erhalten, letztlich aber selbst die Verantwortung tragen.

Überlastung der südeuropäischen Staaten

Doch je mehr sich Europa zur Festung macht, desto deutlicher zeigt sich die wachsende Belastung für die südlichen Mitgliedstaaten. Spanien, Italien, Griechenland, Malta und Zypern müssen nicht nur im Rahmen des Schengen-Systems illegale Einwanderer von der Überquerung des Mittelmeeres abhalten, sondern sind nach der Dublin-Verordnung auch für alle Asylanträge zuständig, die von Migranten gestellt werden, die auf diesem Weg in die EU eingereist sind. Dieser Umstand ist die eigentliche Ursache dafür, dass Italien die Einwanderer aus Nordafrika 2011 nicht als Flüchtlinge behandelte, sondern mit Touristenvisa ausstattete.

Noch schlimmer ist die Lage jedoch in Griechenland, das irreguläre Einwanderer schon seit Jahren in völlig überfüllten Auffanglagern unterbringt. Zum Eklat kam es Anfang 2011, als der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschied, dass ein Flüchtling, der über Griechenland in ein anderes EU-Land eingereist war und dort Asyl beantragte, nicht nach Griechenland überstellt werden durfte: Aufgrund der Lebensbedingungen in den dortigen Lagern stelle dies eine „unmenschliche Behandlung“ dar. In der Folge beschlossen die übrigen Mitgliedstaaten, die Dublin-Regelungen für Griechenland zu suspendieren. In anderen EU-Staaten gestellte Asylanträge, für die nach der Dublin-Verordnung eigentlich Griechenland zuständig wäre, werden also wieder von den anderen Staaten selbst behandelt. Aus Sicht der Binnenländer wie Deutschland verbindet sich damit jedoch die Sorge, dass Griechenland zum Durchreiseland für illegale Einwanderer werden könnte – insbesondere da es, von der Finanzkrise gebeutelt, zunehmend mit der Kontrolle der Schengen-Außengrenze zur Türkei überfordert ist.

Reformpläne und Widerstand

Es ist also kein Zufall, dass das Schengen- und das Dublin-System in den letzten Jahren nahezu gleichzeitig ins Wanken gerieten. Bereits 2008 stellte die Europäische Kommission einen Entwurf für eine Reform der Dublin-Verordnung vor (die nach Art. 78 AEUV inzwischen, ebenso wie der Schengener Grenzkodex, unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren fällt). 2011 folgten weitere Vorschläge, die das Ziel haben, bis Ende 2012 ein Gemeinsames Europäisches Asylsystem einzuführen. Gegen die Empfehlung des UN-Flüchtlingskommissars und zahlreicher Hilfsorganisationen hielt die Kommission am Dublin-Prinzip fest, wonach Asylanträge jeweils im Einreiseland gestellt werden müssen. Zugleich schlug sie aber auch ein höheres Schutzniveau für Asylbewerber vor – insbesondere sollen die Verfahren nur noch maximal sechs Monate dauern, ihre Arbeitsmöglichkeiten sollen verbessert werden, und sie sollen sich während des Verfahrens freier bewegen dürfen, statt in Lagern in Gewahrsam genommen zu werden.

Diese Pläne stoßen jedoch von zwei Seiten aus auf Gegenwehr: Im Parlament ist es die Europäische Volkspartei, der der Kommissionsvorschlag zu asylfreundlich erscheint. Bereits Ende 2010 veröffentlichte sie deshalb ein Positionspapier, in dem sie die Kommission kritisierte – unter anderem mit der schönen Formulierung, es sei „nicht hilfreich, wenn Garantien für Schutzbedürftige einseitig und umfassend verbessert würden“. Dies wiederum löste scharfe Vorwürfe liberaler Abgeordneter aus, die das Positionspapier der Christdemokraten unter anderem „unverantwortlich und verlogen“ nannten.

Noch stärker ist der Widerstand im Rat, der vor allem von der deutschen Bundesregierung ausgeht. Diese lehnt die vorgeschlagenen Mindeststandards beim Schutz von Asylbewerbern ab, was einerseits daran liegt, dass Deutschland selbst diese Standards derzeit nicht erfüllt. So sollen etwa dem Kommissionsplan zufolge die Sozialleistungen für arbeitslose Asylbewerber auf Hartz-IV-Niveau steigen, was die Bundesregierung ablehnt. Andererseits befürchtet sie aber wohl auch, dass Asylbewerber in Südeuropa die zusätzlichen Freiheiten nutzen könnten, um unterzutauchen und über die offenen EU-Binnengrenzen nach Deutschland zu gelangen. Und in diesem Licht scheint auch der Schengen-Vorstoß der beiden Innenminister Sinn zu ergeben: Wenn die Bundesregierung mit ihrem Vorhaben scheitert, den Flüchtlingen in Südeuropa hohe Asylstandards zu verweigern, dann will sie wenigstens in der Lage sein, die nationalen Grenzen zu schließen, wenn diese Flüchtlinge sich von Südeuropa in Richtung Deutschland aufmachen.

Nachhaltig ist nur eine solidarische Lösung

Aber wie schon Karsten Lucke in dem Blog kielspratineurope festgestellt hat, geht diese Logik hinten und vorne nicht auf. Das beginnt schon damit, dass auch nach dem deutsch-französischen Vorschlag die Schengen-Mitgliedstaaten höchstens für 30 Tage einseitige Grenzkontrollen einführen könnten und deshalb kaum in der Lage wären, dauerhaft die Einreise illegaler Immigranten zu verhindern. Vor allem aber bietet die Wiedereinführung von nationalen Grenzkontrollen keinerlei Abhilfe für das strukturelle Problem der Regelungen von Schengen und Dublin – die Überbelastung der südeuropäischen Länder.

Die einzig nachhaltige Lösung wäre deshalb mehr europäische Solidarität, und zwar sowohl beim Grenzschutz als auch in der Asylpolitik: Wenn Griechenland oder Rumänien mit der operativen Überwachung der Schengen-Außengrenzen und der Erstversorgung von Flüchtlingen überfordert sind, dann sollte die europäische Grenzschutzagentur Frontex mit den notwendigen Ressourcen ausgestattet werden, um diese Aufgaben selbst übernehmen zu können. Die Standards zum Schutz von Asylbewerbern müssen wie von der Kommission geplant nach oben hin vereinheitlicht werden, damit Verhältnisse wie in den griechischen Auffanglagern überhaupt nicht mehr auftreten können. Vor allem aber sollte die Dublin-Verordnung reformiert werden, sodass künftig Flüchtlinge ihren Asylantrag wieder in jedem Mitgliedsland gleichermaßen stellen können. Für Deutschland würde dies vermutlich bedeuten, dass die Asylbewerberzahlen nach dem spektakulären Rückgang in den letzten zwei Jahrzehnten wieder ansteigen würden. Aber sollte das das einwohnerreichste und wirtschaftsstärkste Land der Europäischen Union nicht vertragen können?

Einmal ganz davon abgesehen, dass ein alternder Kontinent wie Europa ohnehin bessere Dinge zu tun haben sollte, als sich gegenüber ein paar hunderttausend jungen Menschen abzuschotten, die auf der Flucht vor Gewalt oder in der Hoffnung auf ein besseres Leben eine weite Reise vollbracht haben und denen nichts anderes vorzuwerfen ist, als dass sie nicht mit dem richtigen Pass auf die Welt gekommen sind. Aber das ist wieder eine andere Geschichte.

Bild: By Vito Manzari from Martina Franca (TA), Italy (Immigrati Lampedusa) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.